CIRCULAR Nº 43, DE 16 DE AGOSTO DE 2024 (parte 3 de 12)

I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações
cambiais, é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores
e empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados
pela interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer
indicação decisiva.
77. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China
cujo período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser
ou não considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não
era mais "automática".
78. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do
15(a)(i), permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo
objeto de investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no segmento
produtivo investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo
pelas partes interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
79. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um
tratado deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no
princípio interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação
da OMC (DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS
126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the
ordinary meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention.
The Appellate Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable
fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifos nossos)
Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de
economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui
efeitos que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do país. Por um lado, caso tais provas
não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor
normal no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem
condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping poderá não se basear nesses
preços e custos do segmento produtivo chinês.
4.1.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento do setor produtivo de laminados planos a frio na China para fins do cálculo do valor normal
80. A peticionária elencou elementos que indicariam não prevalecer condições de economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio na China.
81. Inicialmente, pontuou que o setor siderúrgico atuaria sob forte interferência estatal na China, não estando sujeito às condições de mercado.
82. A interferência estatal seria configurada pela existência de políticas prioritárias e específicas para o setor siderúrgico na China, pela estrutura e funcionamento do
sistema bancário chinês e pela concessão pelo governo chinês de diversos subsídios para empresas que produzem os aços laminados a frio.
83. Os subsídios à indústria chinesa derivariam da predominância do Estado na economia e da compatibilização dos objetivos das empresas, do governo central e dos
governos municipais e das províncias. Tais subsídios fluiriam no sistema econômico por meio de todos os setores que o governo central e os governos das províncias julguem
econômica ou militarmente estratégicos, como seria o caso do setor siderúrgico. Os subsídios compreenderiam, principalmente, empréstimos a taxas de juros preferenciais, redução
do custo da energia, de insumos e do preço da terra, incentivos à aquisição de tecnologia, reduções da tributação sobre a renda e de tributos indiretos e a infusão de capital
vinculada, entre outros fatores, à performance exportadora.
84. A interferência estatal seria observada, ainda, na estrutura gerencial das empresas, uma vez que as principais siderúrgicas chinesas são de propriedade estatal ou,
apesar de privadas, têm um relacionamento muito próximo com o Estado. O Partido Comunista e, por extensão, o governo chinês, possui um sistema centralizado de nomeação
dos administradores das empresas estatais, por meio do qual garante a adesão destas empresas à sua política industrial.
85. Nesse sentido, a peticionária ressaltou que as principais siderúrgicas da China seriam produtoras dos aços laminados planos a frio objeto da investigação e seriam
empresas estatais (seis siderúrgicas chinesas, das quais quatro são estatais, estariam ranqueadas entre as 10 maiores produtoras do mundo: China Baowu Group, HBIS Group, Ansteel
Group and Shougang Group), sendo que suas estratégias empresariais seriam definidas pelo Estado não apenas por meio do controle acionário, como também por meio da estrutura
de governança, dominada por membros do Partido Comunista Chinês. Entre as empresas, mencionou:
- Angang Steel Company Limited (Ansteel Group);
- Baosteel Group Corporation (Baoshan Iron & Steel, Chongqing Iron & Steel Company Limited e Shandong Iron and Steel Group Co Ltd.);
- Bengang Steel Plates Co. Ltd (Benxi Iron and Steel Group Co.);
- Wisco (ou Wuhan ou Wugang);
- HBIS Group (Duferco S.A. 8 e Handan Iron &Steel Group);
- Changshu Everbright Material Technology Co., Ltd.; e
- Shougang Group.
86. No tocante às empresas privadas, ressaltou a decisão da União Europeia, na investigação de subsídios nas importações chinesas de aços com revestimento orgânico,
que identificou que os preços pagos pelos produtores de aços revestidos para obtenção de laminados planos a frio e laminados planos a quente (insumos para os aços revestidos)
fornecidos por siderúrgicas privadas eram muito próximos dos preços das siderúrgicas estatais, o que demonstraria que as siderúrgicas privadas não teriam efetivamente liberdade
para praticar preços de mercado. Assim, a autoridade concluiu:
Furthermore, in the contract submitted by one of the sampled exporting producers for the provision of HRS by a privately owned supplier there is even a condition to
link the price to the SOE supplier price. The government export restriction, government planning and the predominance of SOEs limits the freedom of private suppliers of HRS and
CRS, obliging them to act in a non-commercial manner and to accept economically irrational (below- market) prices which they would not do in a free and open market. This confirms
that the government policy to supply HRS and CRS (including to the organic coated steel sector) extends to private suppliers.
87. Além disso, para evitar a perda de seu controle, o governo chinês imporia restrições a investimentos estrangeiros em alguns setores. Segundo a peticionária, embora
nos últimos anos a China tenha liberado acesso ao mercado para investimentos domésticos e estrangeiros, o Estado manteria significativo controle e influência dos investimentos
privados, por meio de políticas industriais, legislações, regulamentos e de processos de aprovação dos investimentos.
88. Assim, as autoridades governamentais chinesas utilizariam a avaliação dos investimentos como uma ferramenta importante para apoiar os objetivos das políticas
industriais, tais como, manter o controle estatal sobre setores– chave (incluindo a proteção de empresas estatais), reforçar a indústria nacional (fomentando a inovação local,
promovendo empresas campeãs nacionais e conduzindo a reestruturação industrial) e atrair, mas manter sob controle, os investimentos estrangeiros, de modo a desenvolver a
indústria nacional estrategicamente.
89. Ademais, a interferência do Partido Comunista da China estaria presente em todos os fatores de produção, com destaque para matérias-primas (minério de ferro,
carvão/coque, produtos de aço laminados a quente), que seriam objeto de planos e políticas específicas do governo para fornecimento à indústria siderúrgica a preços baixos,
principalmente por meio de subsídios; mão– de– obra, que seria altamente controlada pelo governo, sendo que os trabalhadores não possuiriam liberdade para negociar salários e
condições de trabalho; regime de propriedade de imóveis, sendo que a terra seria de propriedade do Estado e sua distribuição atende às metas dos planos governamentais; e
utilidades, que teriam os preços fixados pela National Development Reform Commission (NDRC).
90. Como consequência da intervenção do Estado chinês no setor siderúrgico, a China teria contribuído severamente para o excesso de capacidade instalada na indústria
siderúrgica a nível global, que supera em muito a demanda por aço. Nesse sentido, de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China teria aumentado aproximadamente
100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas para 1.173,3 milhões de toneladas, ritmo muito superior ao crescimento observado a nível mundial. Com isso, nas últimas décadas,
a China teria passado a representar praticamente a metade de toda a capacidade instalada no mundo.
91. O relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023", da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), indicaria que a expansão da
capacidade produtiva mundial de aço continuará a um ritmo robusto, liderada por investimentos chineses (na China e terceiros países), frequentemente em busca de mercados de
exportação. O resultado desse desequilíbrio entre a oferta e a demanda de aço, que geraria enorme capacidade ociosa, seria a redução do preço do aço no mercado internacional
e do produto fabricado na China, que se aproveitaria de sua enorme capacidade instalada para desovar seus produtos no mercado global às custas da produção e rentabilidade
das empresas localizadas nos países importadores.
92. A peticionária destacou que para fins de investigação de dumping, a discussão sobre o reconhecimento da China como economia de mercado está ligada à validade
de parte do art. 15 do Protocolo de Acessão da China à Organização Mundial do Comércio (OMC) após dezembro de 2016. Mais especificamente, à disposição que permitiria descartar
preços e custos na economia chinesa, para fins de cálculo do valor normal de bens exportados pela China em investigações antidumping.
93. Desde então, segundo a Usiminas, a autoridade brasileira adaptou sua prática para que os peticionários e partes interessadas em cada processo pudessem apresentar
os elementos de prova necessários para caracterizar as condições de operação dos setores que fabricam os produtos objeto de investigação na China e, uma vez constatada a não
prevalência de condições de mercado, prosseguir com a análise de parâmetros de preços e custos em terceiro país para fins de apuração do valor normal.
94. Com relação ao segmento produtivo do produto similar no caso em tela, haveria que se reconhecer que a prática do DECOM e decisões das autoridades investigadoras,
como a da União Europeia, dos Estados Unidos, da Índia, do Canadá e do México corroboram o fato de que o setor siderúrgico na China não opera em condições de mercado
para fins de investigações de defesa comercial. Na mesma linha, diversos estudos e relatórios especializados, em especial aqueles divulgados pela OCDE, que monitora de perto o
mercado internacional de aço, comprovariam as distorções provocadas pela profunda intervenção e direcionamento do Estado chinês para a produção e investimentos realizados pelas
empresas na China e em terceiros países.
95. Entre os estudos e relatórios especializados que evidenciariam as distorções provocadas pela interferência do governo chinês na economia e no setor siderúrgico, a
peticionária destacou os seguintes:
- Memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence
Investigations", da Comissão Europeia, publicado em abril de 2024, que examina a existência de distorções significativas na economia chinesa.
- Relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em fevereiro de 2024, que
analisa os desenvolvimentos recentes de capacidade na indústria siderúrgica e aponta expectativas para os próximos anos;
- Relatório "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance", publicado pela United States Trade Representative (USTR) em fevereiro de 2024, que avalia o status
atual de cumprimento e conformidade da economia chinesa aos compromissos assumidos quando da sua acessão à OMC;
- Relatório "Steel Market Developments", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em dezembro de 2023, que analisa a evolução
recente do mercado siderúrgico durante o primeiro semestre de 2023, com reflexões sobre as perspectivas futuras para o setor e trata da realocação de usinas siderúrgicas na China
e a política "Going Out" da China na América Latina;
- Relatório "Concluding observations on the third periodic report of China, including Hong Kong, China, and Macao" (E/C.12/CHN/CO/3), publicado pelo Comitê de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas em março de 2023;
- Trade Policy Review da China, elaborado e publicado pela Organização Mundial do Comércio em novembro de 2021;
- "China's Currency Policy", publicado pelo Congressional Service Search dos Estados Unidos em janeiro de 2019;
- Relatório "State enterprises in the steel sector", publicado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em dezembro de 2018, que analisa
a extensão e implicações da presença de empresas estatais no setor siderúrgico;
- Memorando "China's Status as a Non-Market Economy", publicado pelo Departamento de Comércio dos Estados Unidos (DOC) em outubro de 2017, que analisa os fatores
pelos quais a China não deve ser considerada uma economia de mercado, especialmente: (i) possibilidade de conversão da moeda; (ii) liberdade de negociação dos salários e
condições de trabalho; (iii) abertura do mercado a investimentos estrangeiros; (iii) controle governamental sobre a propriedade e meios de produção; e (iv) extensão do controle
governamental sobre o preço e alocação de recursos; e
- Estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", de julho de 2018, elaborado por Welber Oliveira Barral, Gilvan
Brogini, Germano Mendes de Paula e Manuel Humberto Netto.
96. A peticionária ressaltou ter envidado os melhores esforços para apresentar versões atualizadas e dados novos além dos documentos e relatórios já consultados pelo
DECOM em investigações anteriores. Sempre que aplicável, a peticionária destacou ter feito referência aos elementos de prova pertinentes para auxiliar a compreensão da forte
presença do Estado chinês, que seria capaz de determinar as condições em que operam os produtores de aço na China.
97. Com vistas a organizar melhor os argumentos apresentados pela peticionária, os temas mencionados foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.2.1) "Da interferência
do governo chinês na economia e nos setores privados do país, inclusive no setor siderúrgico"; (4.1.1.2.2) "Da estrutura de mercado e da participação e do controle estatal na China";
(4.1.1.2.3) "Da prática de subsídios ao setor siderúrgico", (4.1.1.2.4) "Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas" e (4.1.1.2.5) "Precedentes
brasileiros de não economia de mercado no setor siderúrgico da China". Ao final (4.1.1.2.6), serão apresentadas as conclusões da peticionária a respeito do tema.
4.1.1.2.1. Da interferência do governo chinês na economia e nos setores privados do país, inclusive no setor siderúrgico
98. De acordo com a peticionária, a China é governada por um Conselho de Estado (State Council). As decisões deste conselho devem seguir as diretrizes do Partido
Comunista Chinês, partido único que é governante na China e que, portanto, possui o monopólio do poder. O partido é responsável pelas decisões mais importantes relacionadas
aos aspectos políticos, econômicos, civis e às relações exteriores e um dos responsáveis pela implementação do "Estado socialista de mercado".
99. Na prática, o sistema de "economia de mercado socialista" adotado pela China significaria que, embora tenha havido certa abertura da China para o mercado, o Estado
continuaria tendo um papel decisivo, com estreita ligação entre o governo e as empresas. A peticionária ressaltou que o controle do Estado chinês iria além da ligação com os
entes estatais, que seria evidente. A Constituição da China também enfatizaria o papel do Estado perante os "non-public sectors", os indivíduos e empresas privadas, que seria de
encorajar, apoiar e guiar o desenvolvimento dessas entidades. Dessa forma, o Estado possuiria um papel gerenciador sobre todos os entes da sociedade, sendo públicos ou privados.
Nesse sentido sublinhou:
Article 7
The State-owned economy, namely, the socialist economy under ownership by the whole people, is the leading force in the national economy. The State ensures the
consolidation and growth of the State-owned economy.
(...)
Article 11
The non-public sectors of the economy such as the individual and private sectors of the economy, operating within the limits prescribed by law, constitute an important
component of the socialist market economy.
The State protects the lawful rights and interests of the non-public sectors of the economy such as the individual and private sectors of the economy. The State
encourages, supports and guides the development of the non-public sectors of the economy and, in accordance with law, exercises supervision and control over the nonpublic sectors
of the economy. (Grifou-se)
100. Destacou também o artigo 6º da própria Constituição chinesa, instrumento de maior hierarquia normativa no Estado, que estabeleceria que os meios de produção
e força de trabalho são propriedade do governo coletivamente:
Article 6 The basis of the socialist economic system of the People's Republic of China is socialist public ownership of the means of production, namely, ownership by
the whole people and collective ownership by the working people. The system of socialist public ownership supersedes the system of exploitation of man by man; it applies the
principle of "from each according to his ability, to each according to his work".
In the primary stage of socialism, the State upholds the basic economic system in which the public ownership is dominant and diverse forms of ownership develop side
by side and keeps to the distribution system in which distribution according to work is dominant and diverse modes of distribution coexist. (Grifou-se)
101. Conforme apontado pelo Memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The
Purposes Of Trade Defence Investigations" ("Memorando"), como ferramenta para alcançar a modernização industrial e seus objetivos econômicos, a China teria consistentemente
recorrido a uma política industrial "top– down" intervencionista, implementada por meio de inúmeros mecanismos. Além disso, o Memorando destacaria que esses objetivos foram
alterados e redefinidos de acordo com as prioridades do país diante dos desenvolvimentos políticos e econômicos globais, conforme segue:
From the early-2000s onwards, the Government began to focus its efforts on upgrading the economy away from traditional industries reliant on low-skilled labour, setting
the targets of science and technology to contribute 60% to the economy in 2020, and the degree of reliance on foreign technology to drop to 30%. By 2015, acquiring key
technological competences in strategic sectors defined in the Made in China 2025 initiative became the Government's central priority, shaping the industrial policies accordingly. More
recently, in view of the growing political and trade tensions between China and the US, as well as the economic and social impacts of the COVID-19 pandemic, the concept of 'dual
and its central idea of technological self-reliance has been ranking high on the Government's industrial policy agenda. Following its introduction by President Xi in the first half of
2020, the dual circulation concept was quickly followed up by lower ranking politicians as well as by government authorities and it also features in the 14th FYP .
102. A peticionária frisou que existiria um elaborado sistema de planos que cobririam praticamente todos os aspectos da economia e dos níveis de governo. Além disso,
mantêm– se importantes participações de propriedade em empresas reconhecidas como "estratégicas" e implementam– se uma série de intervenções industriais diretas para influenciar
a alocação de recursos. Os instrumentos típicos utilizados seriam os controles de acesso ao mercado, a análise e aprovações de projetos, fornecimento e controle sobre o uso de
terras, concessão de empréstimos subsidiados, diversas formas de apoio financeiro, e a implementação de catálogos de orientação industrial.
103. O Office of the United States Trade Representative (USTR) emitiu, em fevereiro de 2024, relatório acerca do cumprimento das regras da OMC pela China, alegando,
em linhas gerais, que, apesar dos compromissos assumidos pelo país no âmbito de tal organização, há mais de 20 anos, a China não migrou para uma economia de mercado nem
reduziu a intervenção estatal na economia:
As has been previously documented, China has a long record of violating, disregarding and evading existing WTO rules. China has also sought to frustrate WTO oversight
and accountability mechanisms, such as through its poor record of adhering to its WTO transparency obligations. In addition, and more critically, after more than two decades of
WTO membership, China still embraces a state-led, non-market approach to the economy and trade, despite other WTO Members' expectations -and China's own representations
- that China would transform its economy and pursue the open, market-oriented approach endorsed by the WTO. In fact, China's embrace of a stateled, non-market approach to
the economy and trade has increased rather than decreased over the past decade, and the mercantilism that it generates has harmed and disadvantaged U.S. companies and workers,
as well as companies and workers of other WTO Members, often severely. (Grifou-se)
104. Segundo a autoridade estadunidense, a China viria aperfeiçoando a gestão da economia pelo governo e pelo Partido, fortalecendo o setor estatal, particularmente
as empresas de propriedade e investimento estatal:
It is important to highlight, moreover, that China has not simply continued to pursue what it termed a "socialist market economy" when it joined the WTO. China's so-
called "socialist market economy" has turned decidedly predatory. In other words, China no longer relies on central planning simply to direct and guide the business decisions of
Chinese industries and enterprises. Rather, China is now using its state-led, non-market approach to the economy and trade in ways designed to secure the dominance of Chinese
enterprises, both in the China market and in global markets. As part of this pursuit of international dominance, China is targeting both traditional industries and emerging industries,
not only by providing its own industries with unprecedented financial and regulatory support but also by actively pursuing policies and practices that are calculated to disadvantage
and ultimately displace foreign competitors. (Grifou-se)
105. Nesse sentido, a peticionária destacou que o Departamento de Comércio dos EUA já elaborou memorando sobre o status de não economia de mercado da China,
e concluiu que o papel do Estado e sua relação com o setor privado resulta em distorções fundamentais na economia chinesa:
China is a non-market economy (NME) country because it does not operate sufficiently on market principles to permit the use of Chinese prices and costs for purposes
of the Department's antidumping analysis. The basis for the Department's conclusion is that the state's role in the economy and its relationship with markets and the private sector
results in fundamental distortions in China's economy. (Grifou-se)
106. De igual modo, a Comissão Europeia, em seu Memorando, concluiu que o Partido Comunista Chinês e o Estado possuem um papel de liderança na governança
econômica do país:
While the Constitution itself recognises that diverse forms of ownership develop side by side, and while the Chinese economy consists to a large extent of non-state actors,
the party and the State retain nevertheless a leading role in the economic governance of the country. Furthermore, the involvement of the State and the Party go clearly beyond
broad macroeconomic control. For example, the text of Article 11 of the Constitution stipulates that the State not only encourages and supports the development of the nonpublic
sectors of the economy but that it also guides that development. (Grifou-se)
107. Assim, a estratégia para promoção do crescimento do país seria definida por meio de uma série de planos quinquenais, que permitiriam ao governo controlar o
desenvolvimento de setores prioritários e implementar políticas específicas para apoiar a reestruturação e expansão de determinadas indústrias. Junto aos referidos planos
quinquenais, o governo chinês também elaboraria catálogos para sinalizar as indústrias consideradas prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de
incentivo.
108. A Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (National Development and Reform Comisssion - NDRC) seria a agência governamental responsável pela edição
de políticas para as indústrias chinesas. A NDRC seria ligada ao Conselho de Estado no governo central, elaborando os planos industriais com sugestões do Comitê Central do Partido
Comunista e os governos provinciais e municipais, bem como de outras entidades governamentais. Dentre outras funções, a NDRC também seria responsável pela fixação de preços
para energia elétrica e outros insumos relevantes, que afetam todos os demais preços na economia.
109. As políticas industriais seriam divididas, ainda, em três esferas: a nacional, provincial e municipal, bem como em três tipos, o compreensivo, macrorregional e plano
especializado.
110. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo
prazo. Atualmente, as diretrizes políticas na China são definidas no "14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Econômico e Social", cuja vigência é de 2021 a 2025.
Aplicável ao setor siderúrgico, em particular, haveria também o "14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias-Primas". Em resumo, estas políticas serviriam
de base para o setor no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros.
111. Com base no plano nacional, as províncias e municípios editariam uma série de planos e políticas gerais e setoriais para sua região geográfica e ramos estratégicos.
Esses governos deteriam relativa autonomia para customizar as políticas de acordo com a realidade local, o que poderia fazer com que as formas de intervenção no setor siderúrgico
assumam características diferentes e particulares para cada região/município, conforme explica a OCDE:
Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural
governments to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable
autonomy to tailor their approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities. A diagram illustrating the different layers of the
Chinese government is shown below.
[figura suprimida]
112. No que tange à propriedade estatal de empresas, o governo chinês manteria uma quantidade significativa de SOEs (State-owned Enterprises), através das quais
exerceria influência substancial e direta sobre a economia, influência que se concentraria em setores como o siderúrgico, mas também energia, serviços públicos e de transporte,
serviços financeiros e de telecomunicações. As implicações referentes aos protagonismos das empresas estatais chinesas foram sublinhadas pela OMC da seguinte forma:
The importance of SOEs in China's economy, coupled with high amounts of financial support, may affect the functioning of market-oriented policies and practices. It would
appear that SOEs in China often benefit from credits extended by state banks or other forms of financing, implicit guarantees, capital injections, and preferential access to inputs.
(Grifou-se)
113. Ainda segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial.
Se considerada a representatividade das SOEs em relação aos ativos, tem– se que 40% são controlados diretamente pelo Estado chinês, o que demonstraria se tratar de megaempresas
estatais. O quadro abaixo resume os indicadores analisados pela OMC:
SOEs in China's economy, 2013-19
.Sector .2013 .2014 .2015 .2016 .2017 .2018 2019
.Industrial sector* . . . . . .
.Number of total enterprises .369,813 .377,788 .383,148 .378,599 .372,729 .378,440 377,815
.Number of SOEs .18,574 .18,808 .19,273 .19,022 .19,022 .18,670 20,683
.% of SOEs .5,0 .5,0 .5,0 .5,0 .5,1 .4,9 5,5
.Total assets (CNY billion) .87,075 .95,678 .102,304 .108,587 .112,191 .113,438 120,587
.Total assets of SOEs (CNY
billion)
.34,399 .37,131 .39,740 .41,770 .43,962 .43,991 46,968
.% of SOEs .39,5 .38,8 .38,8 .38,5,39,2 .39,2 .38,8 38,9
.Total Profits (CNY billion) .6,815 .6,815 .6,619 .7,192 .7,492 .6,635 6,580
.Total profits of SOEs (CNY
billion)
.1,592 .1,451 .1,142 .,1232 .1,722 .1,858 1,607
.% of SOEs .23,4 .21,3 .17,2 .17,1 .23,0 .28,0 24,4
.Construction . . . . . .
.Number of enterprises .78,919 .81,141 .80,911 .83,017 .88,074 .95,400 --
.Number of SOEs .3,847 .3,753 .3,6030 .3,593 .3,453 .3,080 --
.% of SOEs .4,9 .4,6 .4,5 .4,3 .3,9 .3,2 --
.Gross output value (CNY billion) .16,037 .17,671 .18,076 .19,357 .21,394 .23,509 --
.Gross output value of SOEs (CNY
billion)
.2,074 .2,207 .2,177 .2,385 .2,641 .2,626 --
.% of SOEs .12,9 .12,5 .12,0 .12,3 .12,3 .11,2 --
-- Not available
Fonte: Petição/National Bureau of Statistics, China Statistical Yearbook
114. A partir do quadro, verificar– se-ia que apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou– se das SOEs. Assim, seria possível inferir que, de modo geral,
as empresas estatais seriam menos rentáveis do que as empresas privadas. Segundo Nicholas Lardy, especialista em política chinesa no Peterson Institute for International Economics,
essas empresas seguiriam atuando de forma muito menos eficiente em comparação ao setor privado, sendo que cerca de 2/5 das empresas em questão teriam prejuízos mesmo
após receberem incentivos do governo. Isso porque, suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas e não necessariamente à obtenção de lucro, como
ocorreria caso se tratasse de uma economia de mercado.
115. Segundo a peticionária, não obstante a clara interferência do governo chinês na siderurgia por meio das empresas estatais, caberia destacar que as fronteiras entre
as empresas estatais e as empresas privadas não seriam tão precisas na economia chinesa. Nesse sentido, Estudo contratado pelo Instituto Aço Brasil "China como Não– Economia
de Mercado e a Indústria do Aço", elaborado com base em informações da obra "The reform myth: How China is using State power to create the world's dominant steel industry",
verificou que a Shagang, maior empresa privada da China e uma das principais produtoras de aços, teria parte relevante de seu controle acionário pelo governo central chinês:
For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China, claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese government
ownership in the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a village enterprise, and changed its name to Jiangsu Shagang Group in 1995. The firm's ownership status
changed in 2001, during a period of asset-stripping management buyouts in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the plant general
manager and 25 percent of the firm was sold to the Jiangsu Province SASAC [Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23 percent went to
the company's labor union, which is controlled by the Chinese Communist Party, and almost 35 percent went to the 'employees of Shagang.' (...) In short, even China's largest
'privately' owned producer is substantially state-owned, and appears to have received capital inflows from the state in the same year that its capacity doubled.
116. Além disso, o estudo também teria verificado a existência de parcerias e alianças estratégicas entre siderúrgicas estatais e privadas, conduzidas pelo governo central,
bem como a elevada participação societária do governo chinês também em empresas privadas. Por exemplo, em 2010, a Hebei Steel teria estabelecido uma aliança com doze
empresas privadas localizadas na província de Hebei, por meio da qual adquirira o controle de 10% de participação em cada empresa privada em troca de compartilhar sua gestão,
tecnologia e rede de vendas com as empresas– alvo. De acordo com o estudo, ainda, para a Hebei Steel, a aliança serviu como forma de seguir as diretrizes do governo sem nenhuma
contrapartida financeira.
117. Em artigo, Jorge Miranda traz outros exemplos de como a China não seguiria as regras de mercado e distorceria o custo do capital para além dos fatores de
produção, como por meio do mercado de ações, cuja classificação de risco seria realizada em grande parte por agências estatais, sendo que, entre 2009 e 2015, quase 97% dos
títulos teriam sido emitidos como AA ou mais, ou seja, de baixo risco.
118. Miranda afirma que a política microeconômica da China seria baseada em quatro principais pilares: (i) fornecimento de fatores de produção, matérias– primas e
utilidades a preços mais baixos; (ii) autorização para que as estatais atuem sem limitações orçamentárias; (iii) regulação das empresas chinesas para que não compitam entre si em
excesso e (iv) estímulo das empresas consideradas estratégicas. Segundo a peticionária, o autor conclui que, ainda que o país não seja o primeiro a intervir na economia, a magnitude
com a qual o faz não tem precedentes, de forma que a China não poderia ser considerada uma economia de mercado.
4.1.1.2.1.1. Planos quinquenais nacionais e o setor siderúrgico
119. A política industrial chinesa tem sido implementada por meio de "Planos Quinquenais", que permitiriam ao governo controlar o desenvolvimento econômico do país
e implementar políticas específicas para apoiar a reestruturação e expansão de determinadas indústrias, entre elas a siderúrgica.
120. Todos os Planos Quinquenais possuiriam a previsão do desenvolvimento das indústrias de matérias– primas e de energia, sendo a siderurgia uma das indústrias
prioritárias, cuja presença remonta ao 8º e assim permanece no atual 14º Plano Quinquenal. Esses planos selecionariam segmentos específicos e estratégicos que deveriam receber
subsídios e outros incentivos, estabelecendo metas de produção e exportação e encorajando o desenvolvimento de tecnologias para a produção de aço com alto valor
agregado.
4.1.1.2.1.1.1. Do 8º ao 12º Plano Quinquenal
121. De acordo com a peticionária, o 8º Plano Quinquenal (referente aos anos de 1991 a 1995) tratou do desenvolvimento da indústria siderúrgica chinesa, expressando
o desejo do governo chinês por um rápido desenvolvimento econômico em indústrias de matérias– primas centrais e de energia.
122. Com relação ao aço, o plano teria fixado meta de produção de 88 milhões de toneladas para 1995. Especificamente no que se refere à região leste, o plano
determinava a concessão de subsídios na forma de fundos de reserva, tecnologia, talentos, etc. Por fim, o plano também indicava especificamente que a região leste da China deveria
"desenvolver vigorosamente uma economia orientada à exportação" e desenvolver produtos com alto valor agregado. O plano estabeleceu uma meta para o crescimento anual da
exportação de 13%.
123. O 9º Plano Quinquenal (referente aos anos de 1996 a 2000) mereceria destaque pela forma como socorreu a deficitária indústria siderúrgica chinesa. Apesar dos
subsídios governamentais, pelo menos um terço das empresas estatais estava sofrendo grandes prejuízos naquele período. Constantemente, o governo chinês teria determinado que
os bancos financiassem essas empresas estatais através de empréstimos ou simplesmente cobrissem suas perdas com subsídios diretos.
124. Segundo a peticionária, durante a vigência do 9º Plano Quinquenal, o governo chinês traçou uma grande estratégia de reforma das empresas estatais, que se baseou
no princípio de "salve os grandes, perca os pequenos". Nesse sentido, empresas estatais menores e não fundamentais teriam sido privatizadas ou fechadas e empresas estatais
grandes e importantes - incluindo as da indústria siderúrgica - foram fundidas e transformadas em empresas estatais ainda maiores e mais avançadas. A reestruturação das empresas
siderúrgicas não teria sido concluída e se manteria como um objetivo dos Planos Quinquenais desde então.
125. O 10º Plano Quinquenal (referente aos anos de 2001 a 2005), por sua vez, teria dado continuidade à reestruturação de indústrias tradicionais (entre elas a indústria
siderúrgica) e aprofundado o envolvimento de governos locais na concessão de subsídios às empresas da indústria siderúrgica chinesa.
126. Em relatório sobre a implementação do 10º Plano, segundo a peticionária, reforçou– se a intenção de promover o desenvolvimento da indústria siderúrgica chinesa,
por meio de interferência no Estado no segmento, inclusive com oferecimento de crédito e concessão de terra. Nesse sentido, destacou:
(...) we will use mainly economic and legal means supplemented by administrative means to guide and promote sound development of the iron and steel, electrolytic
aluminum and cement industries. (...) We will put into practice all regulatory measures set forth in the Report on the Work of the Government for providing guidance through state
policy and planning and industrial information, tightening market access and strengthening management of land use and credit.
127. Por meio desse plano, o governo teria estabelecido a estratégia para desenvolvimento da região oeste chinesa, com base na promulgação de políticas e
implementação de medidas a fim de transferir investimentos diretamente para o local, como se observa no trecho reproduzido abaixo:
The State Council has already promulgated a number of policies and measures to support the development of the western region. The state will invest more in the west
and increase transfer payments from the national budget to local budgets there.
128. O 11º Plano Quinquenal (referente aos anos 2006 a 2010) seria notável por seu foco na concessão de subsídios a empresas da indústria siderúrgica, que produziriam
produtos de alto valor agregado e, portanto, suscetíveis de serem exportados.
129. A parte 1, do capítulo 13, do documento "Outline of the Eleventh Five-Year Plan for Economic and Social Development", que tratava especificamente da indústria
metalúrgica, determinaria que o governo chinês e os governos locais deveriam encorajar a formação de um grupo de empresas internacionalmente competitivas. O referido
documento também determinaria o aumento da qualidade dos produtos da indústria siderúrgica.
130. Em relatório submetido ao Congresso chinês sobre a implementação das políticas chinesas no ano de 2009, o governo central teria reportado avanços na
reestruturação de dez setores prioritários, incluindo a indústria siderúrgica. Em 2011, o governo chinês teria reportado a continuidade desta política, mencionando expressamente
a realocação do Grupo Shougang e a reorganização da Angang Steel Company Ltd. e da Pangang Group Company Ltd.
(...) we will use mainly economic and legal means supplemented by administrative means to guide and promote sound development of the iron and steel, electrolytic
aluminum and cement industries. (...) We will put into practice all regulatory measures set forth in the Report on the Work of the Government for providing guidance through state
policy and planning and industrial information, tightening market access and strengthening management of land use and credit.
131. Nessa esteira, o 12º Plano Quinquenal (referente aos anos 2011 a 2015) teria previsto que a China melhoraria o seu sistema econômico com a propriedade estatal
tendo um papel dominante. Seu capítulo 9, dedicado à melhora e à promoção da indústria manufatureira, qualificaria o setor de ferro e aço como prioritário para maior
desenvolvimento. O plano determinaria a melhora dos tipos e qualidade dos produtos, a otimização da indústria de matérias– primas e o fortalecimento das indústrias de manufatura,
tal como a indústria siderúrgica.
132. O plano também teria determinado a recolocação da indústria siderúrgica para criar uma série de centros de manufatura com competitividade internacional baseada
em projetos estatais fundamentais. Nesse sentido:
Guide the clustering of production factors and create a number of advanced manufacturing bases with international competitiveness based on key state projects. Develop
a number of modern industry clusters with distinctive characteristics, a prominent brand image and a sound service platform using industry chains as a tie and industrial parks as
a medium.
133. O plano teria estabelecido a meta do governo da China para aprofundar suas vantagens sobre outros países produtores de aço com base em tecnologia, marca,
qualidade e serviço.
134. Além disso, durante o período do 12º Plano Quinquenal (2011– 2015), produtores de aço chineses também teriam se beneficiado de subsídios concedidos e incentivos
com base na política conhecida como "coordinative development". De acordo com a referida política, autoridades chinesas deveriam (i) reorganizar e incentivar as indústrias de
matérias– primas e energia com vistas a melhorar seu poder de competitividade internacional e (ii) levar indústrias das regiões leste, central e oeste a se desenvolverem de forma
coordenada.
135. Segundo a peticionária, o governo chinês teria implementado essa política de "coordinative development" utilizando o seu sistema tributário para desencorajar as
exportações de certas matérias– primas básicas, enquanto subsidiava as exportações de produtos de maior valor agregado.
136. Essas medidas, tais como restrições de exportações de matérias– primas básicas, concessão de créditos de tributos indiretos sobre as exportações, e fornecimento de
eletricidade e carvão por preços artificialmente baixos encorajariam produtores de aço chineses a investir na expansão de suas capacidades instaladas e aumentar suas
exportações.
4.1.1.2.1.1.2. O 13º e o 14º Planos Quinquenais
137. O 13º Plano Quinquenal (referente aos anos 2016 a 2020) seria baseado em cinco pilares, quais sejam: inovação, abertura econômica, desenvolvimento sustentável,
coordenação entre o espaço urbano e o rural e inclusão social.
138. Especificamente quanto à indústria siderúrgica, em clara interferência do Estado no setor, o plano teria como pretensão endereçar o problema do excesso de
capacidade produtiva, conforme mencionado no trecho copiado abaixo:
We will focus on addressing the overcapacity in the steel, coal, and other industries facing difficulties. In this process, the market should serve as a check, enterprises
should be the major actors, local governments should play a coordinating role, and the central government should provide support. We will use economic, legal, technological,
environmental, quality inspection, and safety-related means to strictly control the expansion of production capacity, shut down outdated production facilities, and eliminate
overcapacity in a planned way. We will address the issue of "zombie enterprises" proactively yet prudently by using measures such as mergers, reorganizations, debt restructurings,
and bankruptcy liquidations. Fiscal, financial, and other policies will be improved to support this work. One hundred billion yuan in rewards and subsidies will be provided by the
central government, which will be mainly used to resettle employees laid off from these enterprises. We will take a full range of measures to reduce the transaction, logistics,
financial, and energy consumption costs of enterprises, and work to put a stop to the collection of arbitrary and unwarranted fees from enterprises and be strict about investigating
and punishing violations of regulations.
139. O plano também teria previsto metas de redução de poluição, tais como diminuir a emissão dos gases poluentes pelas indústrias em 25%, que também se aplicariam
à indústria siderúrgica.
140. Em relatório de 2015 sobre a implementação do plano, teria sido anunciado que o governo iria aumentar o incentivo e apoio governamental para as empresas da
indústria siderúrgica através de políticas fiscais, tributárias, financeiras e políticas de concessão de terrenos para auxiliar na sua modernização.
We will increase support through fiscal, tax, financial, and land policies to help turn around and upgrade the steel, coal, and other industries. When addressing the issue
of overcapacity, priority will be given to ensuring proper arrangements are made for workers who are laid off, and funds for rewards and subsidies will be set up to ensure they
are resettled and provided with employment.
141. Verifica– se, assim, que o 13º Plano Quinquenal consolidaria a estratégia chinesa de guiar o desenvolvimento da indústria siderúrgica por meio de variados programas
de subsídios, sustentando investimento e empregos na China, além de adotar políticas para controlar capacidade de produção e volumes a serem produzidos, promover fusões e
aquisições de empresas entre outras medidas.
142. O 14º Plano Quinquenal (referente aos anos de 2021 a 2025) não seria diferente quanto a tais diretrizes. Este plano consolidaria as estratégias para as indústrias
petroquímica, química, siderurgia e outras indústrias - tratadas de forma conjunta como "raw materials industries" - e estaria fundado nas diretrizes da política "Made in China
2025".
143. De modo geral, o 14º Plano Quinquenal estabeleceria a continuação do processo de reestruturação e concentração do setor siderúrgico, prevendo incentivos para
que empresas líderes implementassem fusões e reorganizações de modo a criar grupos empresariais produtores e exportadores de aço de classe mundial. Faria referência específica
ao setor siderúrgico: "We will transform and upgrade traditional industries, promote the optimization and structural adjustment of raw material industries such as petrochemicals,
steel (...).
144. Além disso, a "dual circulation" seria um dos conceitos chaves para a compreensão do plano. De acordo com essa estratégia, a China buscaria maior independência
para a produção e o fornecimento de matérias– primas, assegurando a competitividade do produto chinês no mercado interno e externo. Para o setor siderúrgico, essa diretriz se
traduziria na meta de, até 2025, aumentar substancialmente a taxa de autossuficiência doméstica de metais ferrosos, além de, no mesmo prazo, ter mais de 70% dos processos– chave
controlados de forma totalmente digital.
145. Nesse sentido, verificar– se-ia uma série de políticas estabelecidas no 14º Plano Quinquenal que visariam apoiar o desenvolvimento da pesquisa científica e da
manufatura avançada, expandir a demanda doméstica e otimizar o mercado de consumo, acelerar o crescimento da indústria de serviços e promover o desenvolvimento da indústria
"verde". Tudo isso visando fortalecer os diferentes componentes da cadeia de suprimentos, desde P&D até vendas. Nesse sentido:
To transform and upgrade traditional industries, we will improve the layout and adjust the structure of petrochemical, iron and steel, nonferrous metals, building
materials, and other raw material industries, expand the supply of high-quality products in light and textile industries, expedite the transformation and upgrade of enterprises in
chemical, papermaking, and other key industries, and improve the green manufacturing system. We will continue to implement special projects to enhance the core competitiveness
and technological transformation of the manufacturing industry, encourage enterprises to adopt advanced and readily applicable technologies, and strengthen equipment upgrading
and large-scale application of new products.
146. Ainda especificamente no tocante à indústria siderúrgica, o plano promoveria o uso limpo e eficiente de combustíveis e alteraria a logística para o escoamento da
produção por formas de transporte menos poluidoras, como trens e navios. Confira– se:
We will promote the clean and eficient use of fossil fuels such as coal, promote the green transformation of steel, petrochemical, building materials, and other industries,
and accelerate "transfer from highways to railways" and "transfer from highways to waterways" for bulk cargo and medium- and long-distance cargo transportation.
147. Ademais, o Plano manteria a "Belt and Road Initiative", iniciada no 13º Plano Quinquenal, e a vincularia ao desenvolvimento da região oeste e à revitalização da
região nordeste da China: