CIRCULAR Nº 39, DE 1º DE AGOSTO DE 2024 (parte 2 de 6)

ANEXO ÚNICO
1. DO PROCESSO
1.1. Do histórico
1. Não há registro de investigações conduzidas pelo Departamento de Defesa Comercial (DECOM) para apuração da prática de dumping nas exportações para o Brasil de fibras
ópticas.
2. Contudo, registra-se a existência de investigação em curso para averiguação da prática de dumping nas exportações de cabos de fibra óptica, com revestimento externo de
material dielétrico e com ou sem conectorização, comumente classificadas no subitem 8544.70.10 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM, originárias da China. Tais produtos são
fabricados a partir das fibras ópticas objeto da presente investigação.
1.2. Da petição
3. Em 30 de abril de 2024, a empresa Prysmian Cabos e Sistemas do Brasil S/A, doravante denominada Prysmian ou peticionária, protocolou, no Sistema Eletrônico de
Informações (SEI), petição de início com o fim de investigar a existência de dumping, de dano à indústria doméstica e de nexo de causalidade entre ambos nas exportações de fibras
ópticas, originárias da China, consoante o disposto no art. 37 do Regulamento Brasileiro. Os documentos restritos foram protocolados no Processo SEI nº 19972.000845/2024-11 e os
documentos confidenciais foram protocolados no Processo SEI nº 19972.000846/2024-66.
4. Em 3 de junho de 2024, por meio dos Ofícios SEI nº 3694/2024/MDIC (versão restrita) e nº 3684/2024/MDIC (versão confidencial), solicitou-se à empresa Prysmian o
fornecimento de informações complementares àquelas constantes da petição, com base no § 2º do art. 41 do Regulamento Brasileiro. A peticionária apresentou tempestivamente as
informações complementares requeridas, no prazo prorrogado para resposta.
1.3. Da notificação ao governo do país exportador
5. Em 30 de julho de 2024, em atendimento ao que determina o art. 47 do Decreto nº 8.058, de 2013, o governo da China foi notificado, por meio dos Ofícios SEI nº
4991/2024/MDIC e nº 4993/2024/MDIC, da existência de petição devidamente instruída, protocolada no DECOM, com vistas ao início de investigação de dumping de que trata o presente
processo.
1.4. Da representatividade da peticionária e do grau de apoio à petição
6. De acordo com as informações constantes da petição, a Prysmian e a empresa Furukawa Electric Latam S/A ("Furukawa") seriam as únicas produtoras nacionais de fibras
ópticas objeto da presente investigação. A petição foi apresentada em nome da Prysmian, juntamente com carta de apoio da empresa Furukawa. Considerando que a Prysmian apresentou
inicialmente as informações da Furukawa em base confidencial, a autoridade investigadora enviou o Ofício SEI nº 3217/2024/MDIC, de 15 de maio de 2024, solicitando os dados de volume
e de vendas de fibras ópticas no mercado doméstico brasileiro, em base restrita.
7. Dessa forma, a empresa Furukawa apresentou os seguintes volumes de sua produção de fibras ópticas:
Produção da Furukawa RESTRITO]
.Período .Produção
(em número-índice de kg)
Produção
(em número-índice de m)
.P1 (janeiro a dezembro de 2019) .100,0 100,0
.P2 (janeiro a dezembro de 2020) .112,2 112,2
.P3 (janeiro a dezembro de 2021) .122,8 122,8
.P4 (janeiro a dezembro de 2022) .123,8 123,8
.P5 (janeiro a dezembro de 2023) .88,7 88,7
8. Além disso, a Furukawa indicou na carta de apoio à investigação o volume de suas vendas de fibras ópticas, destinadas ao mercado doméstico brasileiro, conforme
abaixo:
Vendas da Furukawa [RESTRITO]
.Período .Vendas
(em número-índice de kg)
Vendas
(em número-índice de m)
.P1 (janeiro a dezembro de 2019) .100,0 100,0
.P2 (janeiro a dezembro de 2020) .0 0
.P3 (janeiro a dezembro de 2021) .39,4 39,4
.P4 (janeiro a dezembro de 2022) .0 0
.P5 (janeiro a dezembro de 2023) .0 0
9. Solicitou-se à empresa peticionária, no Ofício de informações complementares, e à empresa Furukawa, por meio do Ofício SEI nº 3217/2024/MDIC, de 15 de maio de 2024,
que indicassem associação ou entidade de classe que as representem. A peticionária informou que, embora não haja associação de classe específica para o produto, há associações de
classe e entidades representantes dos produtores domésticos de "cabos ópticos", como Sindicel e P&D. A Furukawa, por sua vez, não teceu comentários sobre o assunto.
10. Dessa forma, considerando os dados constantes da petição inicial e das informações obtidas junto à empresa Furukawa, constatou-se que a produção agregada da Prysmian
e da Furukawa correspondeu, no período de janeiro de 2019 a dezembro de 2023 (P5), a 100% do volume produzido de fibras ópticas no Brasil, sendo que a Prysmian respondeu por
[RESTRITO] % desse volume.
11. Portanto, consideraram-se cumpridos os requisitos de admissibilidade da petição, nos termos definidos no art. 37 do Regulamento Brasileiro.
1.5. Das partes interessadas
12. De acordo com o § 2º do art. 45 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram identificados como partes interessadas, além da peticionária, os produtores/exportadores estrangeiros
da origem investigada, os importadores brasileiros do produto objeto da investigação no período de investigação de dumping e o governo da China.
13. Em atendimento ao estabelecido no art. 43 do Decreto nº 8.058, de 2013, foram identificados, por meio dos dados detalhados das importações brasileiras, fornecidos pela
Receita Federal do Brasil - RFB, órgão do Ministério da Fazenda, as empresas produtoras/exportadoras e as importadoras do produto objeto da presente investigação, durante o período
de análise de dumping (P5).
14. [RESTRITO].
2. DO PRODUTO E DA SIMILARIDADE
2.1. Do produto objeto da investigação
15. O produto objeto da investigação são as fibras ópticas do tipo monomodo, com diâmetro de núcleo inferior a 11 micrômetros, comumente classificadas no subitem
9001.10.11 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), doravante denominadas como fibras ópticas, quando originárias da China.
16. As fibras ópticas são produzidas, segundo informações da peticionária, em duas etapas:
(i) primeiro, produz-se a pré-forma, que é composta por um tubo central de vidro (sílica), preenchido internamente por camadas de óxidos sólidos (Óxido de silício SiO2 e Óxido
de Germânio GeO2) e Flúor (F) como dopante da matriz vítrea, externamente preenchido com Óxido sólido de silício (SiO2); e
(ii) em seguida, ocorre o estiramento da pré-forma, que é envolta por camadas de polímero (acrilato uretana / acrilato epóxi), resultando no produto final.
17. De acordo com a peticionária, os produtores chineses de fibras ópticas empregam as seguintes rotas de produção: PCVD, OVD e VAD.
(i) PCVD (Plasma Chemical Vapor Deposition): técnica de deposição de filme fino usada para fabricar fibras ópticas. Esse método é semelhante à CVD convencional (Chemical
Vapor Deposition), mas usa plasma em vez de calor para reagir e decompor os gases de origem. PCVD aumenta a taxa de deposição e atinge perfis dopantes radiais;
(ii) OVD (Outside Vapor Deposition): técnica usada para fabricar pré-formas de fibra óptica através da deposição de camadas finas de filme na superfície externa de uma haste
de núcleo cilíndrica. Nesse método, uma haste cilíndrica, feita de um material como metal ou grafite, é usada como núcleo. Essa haste atua como suporte para as camadas de pré-forma
e pode ser extraída ao final do processo de deposição; e
(iii) VAD (Vapor Axial Deposition): técnica amplamente utilizada para a produção em larga escala de pré-formas de fibra óptica. Ao contrário do OVD, onde a deposição ocorre
radialmente sobre uma haste, no VAD, a deposição ocorre axialmente.
18. A peticionária indicou, a título exemplificativo, que a empresa chinesa Yangtze Optical Fibre and Cable Joint Stock Limited Company (YOFC) utilizaria as três rotas de
produção listadas acima e a empresa chinesa HengTong Group empregaria a técnica VAD com rod in tube.
19. A Prysmian relatou que o diâmetro do núcleo representaria a principal diferença entre as fibras ópticas monomodo, objeto da presente investigação, e as fibras multimodo.
Ainda, segundo a peticionária, as principais características dessas fibras seriam:
(i) Multimodo: o núcleo das fibras multimodos seria mais largo, por isso a luz se propagaria de forma mais dispersa, diminuindo a velocidade da transmissão. O diâmetro do
núcleo de uma fibra multimodo pode variar entre 62,5 ou 50 micrômetros, com diâmetro do revestimento em 125 µm. Justamente em razão dessa característica, em alguns cabos, é
possível encontrar a informação do tipo de fibra por meio do código 62,5/125µm ou 50/125µm. A fibra multimodo alcançaria distâncias menores, quando comparada à monomodo,
geralmente até 2km, porém a distância máxima pode variar de acordo com o fabricante. Tais fibras seriam mais indicadas para emprego em ambientes internos;
(ii) Monomodo: possui um núcleo bem menor, variando entre 8 e 10 micrômetros, normalmente 9µm, com diâmetro do revestimento em 125µm. Em razão dessa característica,
a propagação da luz ocorre de forma direta, o que promoveria mais segurança na transmissão de dados, haja vista a menor probabilidade de serem corrompidos ou vazados. Além disso,
a fibra monomodo atingiria distâncias bem maiores em relação a multimodo, razão pela qual seria mais indicada para uso em áreas externas. A fibra monomodo seria bastante utilizada
por empresas de telefonia devido à possibilidade de alcance de maiores distâncias e de quantidade de bandas.
20. Em relação aos processos produtivos de fibras ópticas monomodo e multimodo, a peticionária apresentou que tais processos são semelhantes entre si e que a principal
diferença seria o perfil de índice de refração. Enquanto na produção de fibra óptica monomodo geralmente é utilizado o índice degrau (step index), na produção de fibra óptica multimodo
utiliza-se o índice de refração gradual (graded index). Para produzir esses diferentes tipos de índice de refração, utilizam-se dopagens diferentes de GeO2 (Óxido de Germânio) em relação
à sílica pura SiO2 (Óxido de silício).
[figura suprimida]
21. Ainda segundo informações constantes da petição inicial, o produto objeto é empregado na fabricação de cabos de fibra óptica, que, por sua vez, são utilizados em sistemas
de telecomunicações para a transmissão de dados, sons e imagens, e em redes de comunicação de longa distância, em redes metropolitanas, em redes de acesso a terceiros e em redes
internas.
22. Para a produção dos cabos de fibra óptica, com revestimento externo de material dielétrico, as fibras ópticas passam por um processo de pintura e são inseridas em tubetes
extrudados, que são então reunidos em núcleos e recebem uma capa de proteção.
23. Por fim, as fibras ópticas são comercializadas em carretéis plásticos, envoltos por filme plástico e acondicionados em caixas de papelão, que podem ser dispostos em paletes
com até cinco níveis de caixa em altura. Os paletes são protegidos por filme plástico e cantoneiras de papelão.
24. O produto está sujeito às seguintes normas técnicas:
(i) ABNT NBR 13488 - Norma Brasileira da Associação Brasileira de Normas Técnicas;
(ii) ITU-T G652 B/D, para as fibras ópticas monomodo single mode, e ITU-T G657 A (A1 e A2) /B (B1 e B2), para as fibras ópticas monomodo Bendbright - normas técnicas
internacionais do Setor de Normatização das Telecomunicações (ITU-T - International Telecommunications Union - Telecommunication Standardization Sector); e
(iii) IEC 60793-2-50 - norma técnica internacional da Comissão Eletrotécnica Internacional - Electrotechnical Commission).
25. Ainda, a peticionária indicou que as normas ITU G.653, G.654 e G.655 não seriam aplicáveis aos produtos objeto/similar da presente investigação, pois:
(i) ITU G653: trata-se de uma fibra óptica monomodo com especificidade no parâmetro dispersão cromática deslocada e com aplicação específica;
(ii) ITU G654: trata-se de uma fibra óptica monomodo com especificidade no parâmetro comprimento de onda de corte deslocado e com aplicação específica na janela de
1550nm;
(iii) ITU G655: trata-se de uma fibra óptica monomodo com especificidade no parâmetro dispersão cromática entre |1 a 10| ps/nm*km na janela 1530- 1565nm.
26. A peticionária destacou que as fibras ópticas multimodo, com diâmetro de núcleo superior a 11 micrômetros, classificadas no subitem tarifário 9001.10.19 da NCM, estão
excluídas do escopo do produto desta investigação.
27. Por fim, a peticionária não indicou quais seriam os canais de distribuição utilizados pelos produtores/exportadores chineses nas vendas destinadas ao mercado
brasileiro.
2.1.1. Da classificação e do tratamento tarifário
28. O produto objeto da investigação é comumente classificado no subitem tarifário 9001.10.11 da NCM e a peticionária informou desconhecer importações do produto
realizadas em outro subitem tarifário.
29. A alíquota do Imposto de Importação do subitem tarifário 9001.10.11 foi definida em 12% na Resolução GECEX nº 272, de 19 de novembro de 2021, publicada em 29 de
novembro de 2021, com vigência a partir de 1º de abril de 2022. Esta mesma Resolução definiu que as alíquotas dos subitens incluídos no Anexo II, do qual fazia parte o subitem
9001.10.11, ficariam temporariamente e excepcionalmente reduzidas para 10,8%, de 1º de abril de 2022 até 31 de dezembro de 2022, com fundamento no disposto no artigo 50, alínea
"d", do Tratado de Montevidéu de 1980. Em seguida, a Resolução GECEX nº 353, de 23 de maio de 2022, publicada no DOU de 24 de maio de 2022, prorrogou o prazo da redução da
alíquota para 10,8% até o dia 31 de dezembro de 2023.
30. Na prática, entretanto, considerando que o subitem 9001.10.11 está relacionado no Anexo VI Resolução GECEX nº 272, de 2021, que define a Lista de Exceções de Bens
de Informática e Telecomunicações e de Bens de Capital (LEBIT/BK), alterada pela Resolução GECEX nº 391, de 23 de agosto de 2022, publicada no DOU de 25 de agosto de 2022, a
alíquota do Imposto de Importação do subitem 9001.10.11 efetiva é de 9,6% desde o dia 1º de abril de 2022.
31. Importa consignar que, a partir de 1º de maio de 2022, foi reduzida a zero a alíquota do imposto de importação aplicável ao seguinte destaque tarifário ("Ex") do subitem
9001.10.11 da NCM, conforme disposto na Resolução GECEX nº 323, de 4 de abril de 2022: Ex 002 - Fibras ópticas monomodos com baixa sensibilidade a curvatura de acordo com a
especificação ITU-T G-657, raio de curvatura de 7,5mm com uma volta de mandril conforme comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,50dB, raio de curvatura
de 10mm com uma volta de mandril conforme comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,10 dB, raio de curvatura de 15mm com 10 voltas de mandril conforme
comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,03dB, de valor unitário (CIF) não superior a R$28,09/km. A redução se deu em caráter temporário, com vigência
estabelecida até 31 de dezembro de 2025.
Tabela: TEC
.NCM .DESCRIÇÃO TEC a partir de abril de 2022
.9001.10 .Fibras ópticas, feixes e cabos de fibras ópticas
9001.10.11 Fibras ópticas de diâmetro de núcleo inferior a 11 micrômetros (mícrons) 9,6%
. .Ex tarifário 002 Fibras ópticas monomodos com baixa sensibilidade a curvatura de acordo com a especificação ITU-T G-657, raio de
curvatura de 7,5mm com uma volta de mandril conforme comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,50dB, raio
de curvatura de 10mm com uma volta de mandril conforme comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,10 dB,
raio de curvatura de 15mm com 10 voltas de mandril conforme comprimento de onda de 1.550nm com perda máxima do sinal de 0,03dB,
de valor unitário (CIF) não superior a R$28,09/km.
0%
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços
Elaboração: DECOM
32. Além disso, foram identificadas as seguintes preferências tarifárias:
Preferências tarifárias - Subitem 9001.10.11 da NCM
.País beneficiado .Acordo Preferência
.Argentina .ACE18 -Mercosul 100%
.Bolívia* .AAP.CE 36- Mercosul-Bolívia 100%
.Chile* .AAP.CE35- Mercosul-Chile 100%
.Colômbia .ACE 59 - Mercosul-CAN / ACE 72 - Mercosul - Colômbia 100%
.Egito .ALC Mercosul - Egito 01/09/2020 - 50%
01/09/2021 - 62,5%
01/09/2022 - 75%
01/09/2023 - 87,5%
A partir de 01/09/2024 - 100%
.Israel .ALC Mercosul - Israel 100%
.Equador* .ACE 59 - Mercosul - Equador 100%
.Paraguai .ACE18 -Mercosul 100%
.Peru* .ACE 58 - Mercosul - Peru 100%
.Uruguai .ACE18 -Mercosul/ACE02 - Brasil-Uruguai 100%
.Venezuela* .ACE 69 - Mercosul - Venezuela 100%
* Subposição 9001.10 da Naladi.
Fonte: Siscomex
Elaboração: DECOM
2.2. Do produto fabricado no Brasil
33. As características físicas, as normas utilizadas, os usos e as aplicações do produto similar fabricado no Brasil são os mesmos do produto objeto da investigação, detalhado
no item 2.1.
34. A Prysmian produz fibras ópticas em uma única planta localizada em Sorocaba (SP). Segundo a peticionária, a pesquisa e o desenvolvimento das fibras ópticas são realizados
na França, por empresa do Grupo Prysmian. Questionada sobre o repasse dos custos de P&D pelo grupo para a peticionária, a Prysmian informou que esse "custo fica dentro da unidade
de negócio mundial, de forma que Prysmian Brasil não recebe custo P&D da matriz na França".
35. O processo produtivo de fibras ópticas da empresa Prysmian envolve as seguintes etapas:
[CONFIDENCIAL].
36. De acordo com a petição, as fibras ópticas são comercializadas em carretéis plásticos, envoltos por filme plástico e acondicionados em caixas de papelão, que podem ser
dispostos em paletes com até cinco níveis de caixa em altura. Os paletes são protegidos por filme plástico e cantoneiras de papelão.
37. Além disso, a empresa Prysmian reportou que produz fibra óptica LWP (low water peak) em regime normal. A fibra óptica ZWP (zero water peak) poderia ser desenvolvida
mediante demanda mercadológica. Estima-se que o custo da fibra óptica ZWP seja da ordem de 30%-40% superior à fibra óptica LWP, pois é produzida a partir de um processo mais
custoso em materiais e eficiências.
38. Constatou-se nos dados aportados pela peticionária, que parte da produção de fibras ópticas da Prysmian é utilizada como insumo pela própria empresa para a fabricação
de cabos de fibras ópticas. Em P5, o consumo cativo das fibras ópticas representou [RESTRITO]% da produção da Prysmian. Ao ser questionada sobre a regra de transfer pricing usada
pela empresa para fixação do valor de transferência para o consumo cativo, a peticionária indicou que o Grupo Prysmian adota, preferencialmente, o método de [CONFIDENCIAL] e,
alternativamente, o método de [CONFIDENCIAL], para as pré-formas e para itens semiacabados. Para os itens acabados, a empresa indicou utilizar o método de [CONFIDENCIAL].
2.3. Da similaridade
39. O § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, estabelece lista dos critérios objetivos com base nos quais a similaridade deve ser avaliada. O § 2º do mesmo artigo
estabelece que tais critérios não constituem lista exaustiva e que nenhum deles, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação decisiva.
40. O produto objeto da investigação e o produto similar produzido no Brasil são, em geral, produzidos a partir das mesmas matérias-primas e possuem os mesmos usos e
aplicações, sendo ambos destinados às finalidades detalhadas no item 2.1.
41. O processo de produção do produto similar doméstico é o mesmo da maioria dos produtores identificados da origem investigada, conforme informações constantes da
petição.
42. Considerando-se o fato de tanto o produto objeto da investigação quanto o produto fabricado no Brasil estarem sujeitos a normas técnicas que definem suas principais
características, há elevado grau de substituição entre esses produtos.
43. Após o início da investigação, buscar-se-ão informações sobre os canais de distribuição do produto objeto da investigação, com vistas a comparar com aqueles relativos
ao produto similar nacional.
2.4. Da conclusão a respeito do produto e da similaridade
44. Tendo em conta a descrição detalhada contida no item 2.1 deste parecer, conclui-se que, para fins de início desta investigação, o produto objeto da investigação é a fibra
óptica do tipo monomodo, com diâmetro de núcleo inferior a 11 micrômetros, comumente classificada no subitem 9001.10.11 da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), quando
originária da China.
45. Ademais, verifica-se que o produto fabricado no Brasil é idêntico ao produto objeto da investigação, conforme descrição apresentada no item 2.2 deste parecer.
46. Dessa forma, considerando-se que, conforme o art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, o termo "produto similar" será entendido como o produto idêntico, igual sob todos
os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas
às do produto objeto da investigação, o DECOM concluiu que, para fins de início desta investigação, o produto fabricado no Brasil é similar ao produto objeto da investigação.
3. DA INDÚSTRIA DOMÉSTICA
47. O art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, define indústria doméstica como a totalidade dos produtores do produto similar doméstico. Nos casos em que não for possível
reunir a totalidade desses produtores, o termo indústria doméstica será definido como o conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa da produção
nacional total do produto similar doméstico.
48. A totalidade dos produtores nacionais do produto similar doméstico engloba a empresa Furukawa, além da peticionária, segundo consta da petição inicial. Destaca-se que
a peticionária apresentou carta de apoio da empresa Furukawa, conforme indicado no item 1.4 deste documento, informando seus volumes de produção e de venda no mercado
interno.
49. De toda sorte, após o início do processo, o questionário de outro produtor nacional será enviado à Furukawa e, caso haja resposta julgada válida, poderá ser considerada
como parte integrante da indústria nacional.
50. Confirmou-se, ademais, por meio dos dados de importação obtidos junto à RFB e depurados conforme indicado no item 5 deste documento, que as empresas produtoras
nacionais de fibras ópticas não importaram o referido produto da China durante o período de análise de dano.
51. Dessa forma, para fins de início da presente investigação, definiu-se como indústria doméstica a linha de produção de fibras ópticas da empresa Prysmian, que representou
[RESTRITO]% da produção nacional do produto similar doméstico, quando auferida em quilogramas, em P5, conforme quadro a seguir.
Produção de fibras ópticas no Brasil - P5
[RESTRITO]
.Produtor .Volume de produção (kg) Representatividade
.Furukawa .[RESTRITO] [RESTRITO]
.Prysmian .[RESTRITO] [RESTRITO]
.TOTAL .[RESTRITO] 100,0%
Fonte: Petição inicial
Elaboração: DECOM
4. DOS INDÍCIOS DE DUMPING
52. De acordo com o art. 7º do Decreto nº 8.058, de 2013, considera-se prática de dumping a introdução de um bem no mercado brasileiro, inclusive sob as modalidades de
drawback, a um preço de exportação inferior ao valor normal.
53. Na presente análise, utilizou-se o período de janeiro de 2023 a dezembro de 2023, a fim de se verificar a existência de indícios de prática de dumping nas exportações
para o Brasil de fibras ópticas originárias da China.
4.1. Do tratamento da China no âmbito do cálculo do valor normal na determinação de existência de dumping para fins do início da investigação
4.1.1. Do Protocolo de Acessão da China à OMC e das suas repercussões procedimentais nas investigações de defesa comercial no Brasil
54. Conforme estabelecido no Artigo XII do Acordo de Marraqueche, os termos da acessão de um Estado (ou território aduaneiro separado com autonomia sobre suas relações
comerciais externas) aos Acordos da organização devem ser ajustados entre este e a OMC por meio de processo negociador que envolve a totalidade dos Membros. A negociação é
realizada no âmbito de um grupo de trabalho, e os termos de acessão devem ser aprovados pela Conferência Ministerial com base em maioria de dois terços dos Membros da OMC.
Desde a fundação da OMC, 36 países completaram o processo de acessão, e a China foi o 15º país a finalizá-lo, efetivando-se como o 143º Membro.
55. O processo de acessão da República Popular da China, doravante China ou RPC, iniciou-se em outubro de 1986, quando o país protocolou seu pedido de adesão ainda junto
ao Secretariado do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), e durou mais de 15 anos. O Grupo de Trabalho de Acessão da China ao GATT foi instituído em março de 1987, tendo
sido posteriormente transformado, em 1995, em Grupo de Trabalho de Acessão à OMC. Como resultado desse processo negociador, vários compromissos e obrigações a serem cumpridos
pela China em diversas áreas foram aprovados pelos 142 Membros da OMC. Assim, a China finalizou seu processo de acessão à OMC em 11 de dezembro de 2001, resultando no texto
do Protocolo de Acessão da China à OMC, doravante Protocolo de Acessão ou Protocolo.
56. O Brasil participou das negociações relativas ao processo de acessão da China, de modo que o texto do Protocolo de Acessão foi incorporado à normativa brasileira na
sua integralidade, com efeitos jurídicos concretos desde a entrada em vigor do Decreto nº 5.544, de 22 de setembro de 2005. Os artigos 1º e 2º desse decreto estabeleceram, in
verbis:
Art. 1º O Protocolo de Acessão da República Popular da China à Organização Mundial de Comércio, apenso por cópia ao presente Decreto, será executado e cumprido tão
inteiramente como nele se contém.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)
57. Especificamente para fins da análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de fibras ópticas no âmbito desta investigação, que
resulta na tomada de decisão sobre a apuração do valor normal a ser utilizado na determinação de dumping, cumpre analisar as disposições do Artigo 15 do referido Protocolo de
Acessão.
58. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China apresenta prescrições para a determinação do valor normal em investigações de dumping sobre importações originárias da
China, cujo texto integral será reproduzido a seguir:
15. Comparabilidade de preços para a determinação de subsídios e dumping
Nos procedimentos relacionados a importações de origem chinesa por um Membro da OMC, aplicar-se-ão o artigo VI do GATT 1994, o Acordo relativo à Aplicação do Artigo
VI do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio de 1994 ("Acordo Antidumping") e o Acordo SMC, em conformidade com o seguinte:
a) Na determinação da comparabilidade de preços, sob o artigo VI do GATT 1994 e o Acordo Antidumping, o Membro importador da OMC utilizará, seja os preços e os custos
chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação, ou uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos
chineses, com base nas seguintes normas:
i) se os produtores investigados puderem demonstrar claramente que, no segmento produtivo que produz o produto similar, prevalecem condições de economia de mercado
no que diz respeito à manufatura, produção e à venda de tal produto, o Membro da OMC utilizará os preços ou custos prevalecentes na China do segmento produtivo objeto da
investigação, para determinar a comparabilidade dos preços;
ii) o Membro da OMC importador poderá utilizar uma metodologia que não se baseie em uma comparação estrita com os preços internos ou custos prevalecentes na China
se os produtores investigados não puderem demonstrar claramente que prevalecem no segmento produtivo que produz o produto similar condições de economia de mercado no que diz
respeito à manufatura, a produção e à venda de tal produto.
b) Nos procedimentos regidos pelas disposições das partes II, III e V do Acordo SMC, quando se tratarem de subsídios descritos nos itens a), b), c) e d) do artigo 14 do referido
Acordo, aplicar-se-ão as disposições pertinentes do mesmo; não obstante, se houver dificuldades especiais, o Membro da OMC importador poderá utilizar, para identificar e medir o
benefício conferido pelo subsídio, metodologias que levem em conta a possibilidade de que os termos e condições prevalecentes na China nem sempre podem ser utilizados como bases
de comparação adequadas. Para aplicar tais metodologias, sempre que factível, o Membro da OMC importador deverá proceder a ajustes desses termos e condições prevalecentes antes
de considerar a utilização de termos e condições prevalecentes fora da China.
c) O Membro importador da OMC notificará as metodologias utilizadas em conformidade com o item a) ao Comitê de Práticas Antidumping e as utilizadas em conformidade
com o item b) ao Comitê de Subsídios e Medidas Compensatórias.
d) Uma vez tendo a China estabelecido, em conformidade com a legislação nacional do Membro importador da OMC, que é uma economia de mercado, ficarão sem efeito
as disposições do item a), desde que a legislação nacional do Membro importador preveja critérios para aferir a condição de economia de mercado, na data de acessão. Em quaisquer
casos, as disposições do item a) ii) expirarão após transcorridos 15 anos da data de acessão. Ademais, nos casos em que a China estabelecer, em conformidade com a legislação nacional
do Membro importador da OMC, que em um segmento produtivo particular ou indústria prevalecem condições de economia de mercado, deixar-se-ão de aplicar a esse segmento produtivo
particular ou indústria as disposições do item a) referentes às economias que não são economias de mercado. (grifo nosso)
59. A acessão da China à OMC, portanto, foi condicionada a cláusulas específicas que poderiam ser aplicadas pelo país importador para fins de determinar a comparabilidade
de preços em investigações de dumping e de subsídios. Dessa forma, em investigações de dumping contra exportações originárias da China, nos termos do Artigo 15(a), competiria a cada
Membro importador da OMC a decisão de utilizar uma das duas seguintes metodologias disponíveis:
- ou os preços e os custos chineses daquele segmento produtivo objeto da investigação (vide Artigo 15(a)(i));
- ou uma metodologia alternativa que não se baseasse em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses (vide Artigo 15(a)(ii)).
60. Nota-se que os Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii) do Protocolo contêm duas regras diferentes aplicáveis à questão da comparabilidade de preços. Essas regras estão relacionadas
aos efeitos do sucesso ou da falha de os produtores investigados demonstrarem claramente que condições de economia de mercado prevalecem no segmento produtivo investigado. Por
um lado, o item 15(a)(i) estabelece a obrigação de a autoridade investigadora utilizar preços e custos chineses para comparação de preços caso os produtores chineses sejam capazes
de demonstrar que condições de economia de mercado prevalecem naquele segmento produtivo. Por outro lado, o item 15(a)(ii) regulava a situação em que os produtores investigados
não fossem capazes de demonstrar claramente que condições de economia de mercado prevaleciam no segmento produtivo investigado. Nessa situação, a autoridade investigadora poderia
utilizar metodologia alternativa não baseada em comparação estrita com os preços e os custos domésticos chineses.
61. Essa possibilidade de utilizar uma das duas metodologias dos Artigos 15(a)(i) e 15(a)(ii), por sua vez, foi condicionada pelo Artigo 15(d). A primeira condição do Artigo 15(d)
era de que, caso o Membro importador reconhecesse, em conformidade com sua legislação, que a China era uma economia de mercado, ficariam sem efeito as disposições do Artigo
15(a) como um todo, desde que o Membro importador tivesse estabelecido critérios para aferir a condição de economia de mercado quando da data de acessão da China. A segunda
condição do Artigo 15(d) corresponde à derrogação do inciso 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016. A terceira condição
do Artigo 15(d) versa sobre a derrogação das disposições do Artigo 15(a) especificamente para um segmento produtivo particular ou indústria, quando ficar demonstrado que, em um
segmento produtivo particular ou indústria, prevalecem condições de economia de mercado, nos termos da legislação nacional aplicável.
62. Nesse contexto, cumpre mencionar que a segunda condição do Artigo 15(d), correspondente à derrogação do inciso 15(a)(ii), esteve sujeita a controvérsia jurídica no Órgão
de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC (DS516: European Union - Measures Related to Price Comparison Methodologies). Isso porque a China entende que a determinação de valor
normal de "economia não de mercado" em casos de dumping seria inconsistente com os Artigos 2.1 e 2.2 do Acordo Antidumping da OMC e com os Artigos I:1 e VI:1 do GATT/1994.
O painel foi composto em 10 de julho de 2017. Em 28 de novembro de 2018, o Chair do painel informou ao OSC que, dada a complexidade das questões legais envolvidas na disputa,
o relatório final para as partes estaria previsto para o segundo trimestre de 2019. A China também solicitou consultas aos Estados Unidos da América (DS515: United States - Measures
Related to Price Comparison Methodologies), para tratar basicamente do mesmo assunto do DS516. Entretanto, o DS515 até o momento não avançou para a fase de painel.
63. No âmbito do DS516, em 7 de maio de 2019, a China apresentou ao painel pedido de suspensão dos procedimentos, de acordo com o Artigo 12.12 do Entendimento sobre
Solução de Controvérsias - ESC (Dispute Settlement Understanding - DSU). Após comentários apresentados pela União Europeia e pela própria China acerca do pedido de suspensão, em
14 de junho de 2019, o painel informou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC sobre a decisão de suspender seus trabalhos, e relembrou que a autorização para o funcionamento
do painel expiraria após decorridos 12 meses da data de suspensão. Como o painel não foi requerido a retomar seus trabalhos, de acordo com o Artigo 12.12 do ESC, a autoridade para
o estabelecimento do painel expirou em 15 de junho de 2020 (https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds515_e.htm#).
64. Diante da expiração do Artigo 15(a)(ii) após transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, a prática relacionada a investigações
de dumping no Brasil foi alterada.
65. Anteriormente, nas investigações de dumping sobre produtos originários da China cujo período de investigação se encerrava até dezembro de 2016, os atos de início das
investigações apresentavam a menção expressa ao fato de que a China não era considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Por exemplo, no Parecer DECOM
nº 33, de 19 de julho de 2016, o parágrafo 78 informou:
78. Considerando que a China, para fins de investigação de defesa comercial, não é considerada país de economia de mercado, aplica-se, no presente caso, a regra disposta
no caput do art. 15 do Regulamento Brasileiro. Isto é, em caso de país que não seja considerado economia de mercado, o valor normal será determinado a partir de dados de um produto
similar em um país substituto. O país substituto é definido com base em um terceiro país de economia de mercado considerado apropriado. Ainda, segundo o artigo 15, §2º, do Decreto
nº 8.058/2013, sempre que adequado, o país substituto deverá estar sujeito à mesma investigação.
66. Assim, até dezembro de 2016 havia presunção juris tantum de que os produtores/exportadores chineses não operavam em condições de economia de mercado. Essa
presunção era respaldada pelo Artigo 15(a)(ii) do Protocolo, pois se os produtores chineses investigados não pudessem demonstrar claramente que prevaleciam condições de economia
de mercado no segmento produtivo objeto da investigação, o importador Membro da OMC poderia utilizar metodologia alternativa para apurar o valor normal.
67. No âmbito do Regulamento Antidumping Brasileiro vigente - Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013 -, os produtores/exportadores chineses tinham a possibilidade de
comprovar que operavam em condições de economia de mercado se atendessem ao disposto nos artigos 16 e 17. Segundo seus termos, os produtores/exportadores de um país não
considerado economia de mercado pelo Brasil podem apresentar elementos de prova com o intuito permitir que o valor normal seja apurado com base na metodologia considerada
padrão:
Art. 16. No prazo previsto no § 3º do art. 15, o produtor ou exportador de um país não considerado economia de mercado pelo Brasil poderá apresentar elementos de prova
com o intuito de permitir que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14.
Art. 17. Os elementos de prova a que faz referência o art. 16 incluem informações relativas ao produtor ou exportador e ao setor econômico do qual o produtor ou exportador
faz parte.
§ 1º As informações relativas ao produtor ou exportador devem permitir a comprovação de que:
I - as decisões do produtor ou exportador relativas a preços, custos e insumos, incluindo matérias-primas, tecnologia, mão de obra, produção, vendas e investimentos, se
baseiam nas condições de oferta e de demanda, sem que haja interferência governamental significativa a esse respeito, e os custos dos principais insumos refletem substancialmente
valores de mercado;
II - o produtor ou exportador possui um único sistema contábil interno, transparente e auditado de forma independente, com base em princípios internacionais de
contabilidade;
III - os custos de produção e a situação financeira do produtor ou exportador não estão sujeitos a distorções significativas oriundas de vínculos, atuais ou passados, estabelecidos
com o governo fora de condições de mercado; e
IV - o produtor ou exportador está sujeito a leis de falência e de propriedade, assegurando segurança jurídica e estabilidade para a sua operação.
§ 2º As informações relativas ao setor econômico do qual o produtor ou exportador faz parte devem permitir a comprovação de que:
I - o envolvimento do governo na determinação das condições de produção ou na formação de preços, inclusive no que se refere à taxa de câmbio e às operações cambiais,
é inexistente ou muito limitado;
II - o setor opera de maneira primordialmente baseada em condições de mercado, inclusive no que diz respeito à livre determinação dos salários entre empregadores e
empregados; e
III - os preços que os produtores ou exportadores pagam pelos insumos principais e por boa parte dos insumos secundários utilizados na produção são determinados pela
interação entre oferta e demanda.
§ 3º Constitui condição para que o valor normal seja apurado com base no disposto nos arts. 8º a 14 a determinação positiva relativa às condições estabelecidas neste
artigo.
§ 4º Determinações positivas relacionadas ao § 2º poderão ser válidas para futuras investigações sobre o mesmo produto.
§ 5º As informações elencadas nos § 1º e § 2º não constituem lista exaustiva e nenhuma delas, isoladamente ou em conjunto, será necessariamente capaz de fornecer indicação
decisiva.
68. Posteriormente, porém, transcorridos 15 anos da data de acessão, ou seja, a partir do dia 12 de dezembro de 2016, nas investigações de dumping contra a China cujo
período de investigação fosse posterior a dezembro de 2016, não foram feitas mais menções expressas no ato de início das investigações sobre tal condição de a China ser ou não
considerada país de economia de mercado para fins de defesa comercial. Deste modo, a utilização de metodologia alternativa para apuração do valor normal da China não era mais
"automática".
69. Nesse sentido, considerando que apenas o item 15(a)(ii) do Protocolo de Acessão expirou, e que o restante do Artigo 15, em especial as disposições do 15(a) e do 15(a)(i),
permanecem em vigor, procedeu-se a uma "alteração do ônus da prova" sobre a prevalência de condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo objeto de
investigação. Expira a presunção juris tantum de que os produtores exportadores/chineses operam em condições que não são de economia de mercado no seguimento produtivo
investigado, de modo que a determinação do método de apuração do valor normal em cada caso dependerá dos elementos de prova apresentados nos autos do processo pelas partes
interessadas, acerca da prevalência ou não de condições de economia de mercado no segmento produtivo específico do produto similar.
70. Esse posicionamento decorre das regras de interpretação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - a qual, em seu Artigo 31, estabelece que "1. Um tratado
deve ser interpretado de boa-fé segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado em seu contexto e à luz de seu objetivo e finalidade". Ademais, com base no princípio
interpretativo da eficácia (effet utile ou efeito útil), as disposições constantes de um acordo devem ter um significado. Tanto é assim que, segundo o Órgão de Apelação da OMC
(DS126: Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather, Recourse to Article 21.5 of the DSU by the United States - WTO Doc. WT/DS 126/RW):
6.25 The Appellate Body has repeatedly observed that, in interpreting the provisions of the WTO Agreement, including the SCM Agreement, panels are to apply the general
rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention on the Law of Treaties. These rules call, in the first place, for the treaty interpreter to attempt to ascertain the ordinary
meaning of the terms of the treaty in their context and in the light of the object and purpose of the treaty, in accordance with Article 31(1) of the Vienna Convention. The Appellate
Body has also recalled that the task of the treaty interpreter is to ascertain and give effect to a legally operative meaning for the terms of the treaty. The applicable fundamental
principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility. (grifo nosso)
71. Dessa forma, a expiração específica do item 15(a)(ii), com a manutenção em vigor do restante do Artigo 15(a), deve ter um significado jurídico, produzindo efeitos
operacionais concretos. A utilização da metodologia alternativa deixa de ser, portanto, "automática", e passa-se a analisar, no caso concreto, se prevalecem ou não condições de
economia de mercado no segmento produtivo investigado. Assim, a decisão acerca da utilização ou não dos preços e custos chineses em decorrência da análise realizada possui efeitos
que se restringem a cada processo específico, e não implica de nenhuma forma declaração acerca do status de economia de mercado do Membro. Por um lado, caso tais provas
não tenham sido apresentadas pelas partes interessadas, ou tenham sido consideradas insuficientes, poderão ser utilizados os preços e custos chineses para a apuração do valor normal
no país, desde que atendidas as demais condições previstas no Acordo Antidumping. Por outro lado, caso tenham sido apresentadas provas suficientes de que não prevalecem
condições de economia de mercado no segmento produtivo, a metodologia de apuração do valor normal a ser utilizado na determinação da prática de dumping poderá não se basear
nesses preços e custos do segmento produtivo chinês.
4.1.2. Da manifestação da peticionária sobre o tratamento da China para fins do cálculo do valor normal
72. A Prysmian apresentou o documento "Memorando sobre ausência de condições de economia de mercado no setor de produção de fibras ópticas na China", no qual
indicou elementos para detalhar as condições gerais e específicas que afastariam a caraterização do setor de produção de fibras ópticas na China como de economia de mercado,
para fins de defesa comercial.
73. Para tanto, a peticionária apresentou considerações sobre o Protocolo de Acessão da China à OMC e o que seria o tratamento atual de non-market economy aplicável
ao país, aspectos gerais da economia na China, como menção aos planos quinquenais, a participação do Partido Comunista Chinês ("PCC") nas empresas, o controle do PCC no Sistema
Financeiro e a intervenção do PCC na energia elétrica. Também foram abordados aspectos específicos sobre o setor de fibra óptica na China e sobre a metodologia para cálculo de
valor normal.
74. Com relação aos aspectos gerais da economia chinesa, a peticionária afirmou que a economia chinesa seria marcada por uma forte intervenção estatal. Entre os
principais fatores dessa intervenção estariam a participação do Partido Comunista Chinês ("Partido") em empresas e setores estratégicos, a intensa intervenção no sistema financeiro,
com concessão de empréstimos preferenciais para determinados setores e o controle da oferta de matérias-primas e outros fatores produtivos, incluindo propriedades.
75. De acordo com a peticionária, o governo chinês contaria com planos quinquenais. Esses planos, em âmbito federal e provincial, estabeleceriam as metas específicas
para desenvolvimento da economia, frequentemente com indicação dos segmentos considerados prioritários. A partir dos planos quinquenais, outras políticas específicas seriam, então,
estabelecidas.
76. Os objetivos estabelecidos por esses instrumentos de planejamento teriam "natureza vinculativa" e as autoridades em cada nível administrativo do governo chinês
realizariam o monitoramento "da implementação dos planos pelo nível inferior de governo correspondente". No geral, o sistema de planejamento na China resultaria em recursos
direcionados para setores designados como estratégicos, ou considerados politicamente importantes pelo governo, em vez de serem alocados de acordo com as condições de
mercado.
77. A peticionária citou brevemente os 12º, 13º e 14º planos quinquenais que potencializariam as medidas de incentivo à indústria de fibras ópticas. No 12º Plano
Quinquenal, o setor de telecomunicações, que engloba fibras ópticas, seria considerado como estratégico. Já no 13º Plano Quinquenal, que esteve em vigor entre 2016 e 2020, a
"Agenda Nacional de Banda Larga" teria estabelecido um sistema de telecomunicações ópticas de altas velocidade e capacidade. A peticionária destacou o foco na "inovação nativa"
que discriminaria empresas estrangeiras com o objetivo de tornar a China independente na fabricação de produtos de alto valor agregado.
78. Segundo a peticionária, a Comissão de Revisão Econômica e de Segurança EUA-China afirmou que o 13º plano teria metas ambiciosas para o setor de informação por
meio do "Plano Internet Plus" que teria acelerado a implementação da "Estratégia de Banda Larga da China". Destacou o investimento pela Administração do Ciberespaço da China
e pelo Ministério das Finanças do Fundo de Investimento em Internet da China de cerca de US$ 14,9 bilhões em empresas chinesas do setor de internet e internet das coisas. Além
disso, destacou as linhas de crédito para empresas do setor de US$ 22,4 bilhões.
79. Destacou ainda o 14º Plano Quinquenal, em vigor desde 2021, que teria estabelecido como foco o fortalecimento da inovação nacional em manufatura e alta tecnologia.
Tal plano teria como objetivo a "transformação digital e a construção de infraestrutura de informação inovadora".
80. Sendo assim, os 12º, 13º e 14º planos quinquenais fomentariam o desenvolvimento tecnológico e a independência dos setores de informação e telecomunicação, além
do incentivo à "inovação nativa", priorizando empresas domésticas.