ACÓRDÃO Nº 1120/2026 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 1120/2026 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC 005.678/2025-0.
2. Grupo I - Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Saúde Suplementar; Secretaria de
Orçamento Federal; Secretaria -Executiva da Casa Civil da Presidência da República;
Secretaria -Executiva do Ministério da Saúde.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Saúde
(AudSaúde).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional na Agência
Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão
do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Ministério da Saúde (MS), à Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS) e ao Conselho de Saúde Suplementar (Consu), que, com fundamento
no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e no art. 7º, §3º, inciso I, da
Resolução-TCU 315/2020, no prazo de 180 dias, elaborem e apresentem a este Tribunal
plano de ação para a adoção de medidas que visem a retomada e o fortalecimento das
instâncias formais de governança da saúde suplementar:
9.1.1. reativação do Consu e o exercício efetivo das competências previstas no
art. 2º do Decreto 10.236/2020, em conjunto com os arts. 35-A e 35-B da Lei 9.656/1998
e a Resolução Normativa 482/2022;
9.1.2. mecanismos de coordenação e monitoramento interinstitucional,
alinhados às boas práticas de governança estabelecidas no item 2.7 do Referencial de
Controle de Políticas Públicas do TCU (2020), no Guia de Análise Ex Ante do IPEA (2020)
e no Decreto 9.203/2017;
9.1.3. respeito à natureza jurídica da Agência Nacional de Saúde Suplementar
como autarquia sob regime especial (Lei 9.961/2000, art. 1º, §1º; Lei 13.848/2019, art.
3º), visando garantir o equilíbrio entre autonomia regulatória e supervisão legítima;
9.2. recomendar à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do
Planejamento e Orçamento que, em articulação com o Ministério da Saúde, a Casa Civil
da Presidência da República e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, adotem as medidas pertinentes para viabilizar a efetiva
implementação da autonomia financeira da ANS, nos termos do art. 3º da Lei
13.848/2019 c/c os arts. 17 e 18 da Lei 9.961/2000, visando compatibilizar a estabilidade
orçamentária da Agência com as restrições fiscais da União e assegurar condições
adequadas ao pleno exercício de suas funções regulatórias;
9.3. recomendar à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do
Planejamento e Orçamento (SOF/MPO) que, em articulação com a ANS e o Ministério da
Saúde, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e no art.
11 da Resolução-TCU 315/2020, aperfeiçoem o processo de definição do referencial
monetário da ANS, observando as seguintes diretrizes:
9.3.1. encaminhamento prévio da ANS à SOF/MPO de sua projeção quadrienal
de necessidades orçamentária, com base em seu planejamento estratégico e nas metas
e programas do Plano Plurianual (PPA);
9.3.2. comunicação da SOF/MPO à ANS sobre o referencial monetário (RM),
com antecedência suficiente, a fim de permitir a adequação da proposta orçamentária
anual;
9.3.3. apresentação de justificativa formal pela SOF/MPO quando o RM fixado
for inferior ao valor demandado, indicando medidas que possibilitem à ANS executar suas
atividades essenciais, em conformidade com o art. 3º da Lei 13.848/2019;
9.3.4. elaboração pela ANS de sua proposta orçamentária anual, assegurando
coerência com as metas do PPA e com seu planejamento estratégico institucional, com
base no RM estabelecido;
9.3.5. consideração da experiência da Anatel, respaldada pelo item 9.5 do
Acórdão 749/2017-TCU-Plenário, como boa prática de planejamento plurianual e
previsibilidade orçamentária, passível de adaptação à realidade da ANS;
9.4. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) que, em
articulação com o Ministério da Saúde, a Casa Civil da Presidência da República e o
Ministério do Planejamento e Orçamento, com fundamento no art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU e no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, envidem esforços
para viabilizar a alteração do art. 20, inciso I, da Lei 9.961/2000, com os seguintes
objetivos:
9.4.1. sanar a lacuna legal reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça
(Tema Repetitivo 1.123), que declarou inexigível a metodologia de cálculo da Taxa de
Saúde Suplementar (TSS) prevista em ato infralegal (RDC 10/2000), por violação ao
princípio da legalidade tributária (CF, art. 150, I; CTN, art. 97, IV);
9.4.2. restabelecer a cobrança da TSS com base em parâmetros legais,
assegurando proporcionalidade entre o custo regulatório e o valor arrecadado, bem
como previsibilidade e estabilidade ao financiamento das atividades regulatórias da
ANS;
9.5. determinar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e no art. 7º, §3º, inciso
I, da Resolução-TCU 315/2020, que elabore, no prazo de 180 dias, plano de ação para
Transparência de Informações Estratégicas do Setor de Saúde Suplementar, visando
subsidiar o enfrentamento das falhas de mercado identificadas, contendo, no mínimo,
atividades, responsáveis e prazos de implementação, para:
9.5.1. publicação de Índice de Variação das Despesas Médico-Hospitalares
(VDMH);
9.5.2. avaliação da viabilidade de desenvolver e divulgar índices desagregados
que identifiquem os principais fatores causais da variação das despesas médico-
hospitalares;
9.5.3. publicação de índice sobre rotatividade de beneficiários, com recortes
analíticos relevantes;
9.6. determinar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e no art. 7º, §3º, inciso
I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 180 dias, desenvolva plano de ação,
com detalhamento de ações, cronograma de implementação e responsáveis, para
estabelecimento progressivo de elementos estruturantes para competição baseada em
valor, identificados pela literatura especializada, organismos internacionais e experiências
exitosas, considerando:
9.6.1. reestruturação do Programa de Modelos de Remuneração Baseados em
Valor, visando ampliação do alcance setorial, capacidade institucional e alocação de
recursos adequados;
9.6.2. padronização de resultados clínicos e estabelecimento de trajetória
progressiva para coleta e divulgação por prestadores;
9.6.3. fortalecimento da atenção primária coordenadora e estabelecimento de
diretrizes sobre organização de unidades de prática integrada por condição de saúde;
9.6.4. definição de pacotes de serviços por linhas de cuidado em articulação
com o Ministério da Saúde, e estabelecimento de critérios de credenciamento que
valorizem mensuração e divulgação de resultados;
9.7. determinar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU e no art. 4º, inciso II,
da Resolução-TCU 315/2020, que elabore, no prazo de 180 dias, plano de ação para
Aprimoramento do Desenho dos Programas de Indução de Qualidade, observando os
referenciais de governo federal e do TCU para avaliação de políticas públicas e as
diretrizes de governança pública do Decreto 9.203/2017, contendo, no mínimo,
atividades, responsáveis e prazos de implementação para:
9.7.1. revisar o modelo lógico dos programas, identificando eventuais falhas
na cadeia causal entre insumos, processos, produtos, resultados e impactos;
9.7.2. definir indicadores mensuráveis para cada componente do modelo
lógico, permitindo monitoramento sistemático do desempenho;
9.7.3. estabelecer controles gerenciais, orçamentários e financeiros que
permitam identificar e acompanhar recursos alocados aos programas, viabilizando
análises de custo-efetividade e garantindo transparência, accountability e gestão
orientada a resultados;
9.7.4. avaliar a pertinência de manter programas voluntários sem
demonstração de efetividade e a necessidade de estabelecer elementos estruturantes
para competição baseada em valor.
9.8. determinar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e ao
Ministério da Saúde que, no prazo de 180 dias, desenvolvam plano de ação conjunto
para estabelecimento de coordenação institucional e infraestrutura de dados necessária
à implementação de estratégia nacional de cuidado baseado em valor, integrando a
estratégia entre o setor público e a saúde suplementar, especialmente quanto ao
estabelecimento de metas compartilhadas e responsabilidades explícitas de cada
instituição, definição de padrões nacionais de interoperabilidade entre sistemas de
informação, e desenvolvimento de infraestrutura tecnológica integrada que suporte à
decisão baseada em resultados e evidências;
9.9. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, que, em cumprimento ao art. 13, §§ 2º e 4º, do Decreto
10.411/2020, inclua em sua agenda regulatória formal, em momento adequado ao seu
planejamento, a Avaliação de Resultado Regulatório - ARR do Índice de Desempenho da
Saúde Suplementar - IDSS ou dos programas vigentes de indução de qualidade que a
Agência considerar mais relevantes, observando os critérios de priorização estabelecidos
no art. 13, §3º, do referido Decreto, sem prejuízo das avaliações mais flexíveis
contempladas na determinação sobre elaboração de Plano de Ação para Aprimoramento
do Desenho dos Programas de Indução de Qualidade;
9.10. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, que defina medidas para conferir efetividade ao Buscador de
Planos de Saúde na redução de assimetria informacional e na promoção de escolhas
baseadas em qualidade assistencial, considerando:
9.10.1. aprimoramento funcional com integração de indicadores de qualidade
definidos pela Agência e implementação de melhorias, tais como filtros e ordenações por
características assistenciais relevantes; e
9.10.2. priorização da disponibilização estruturada de dados via API para
desenvolvimento de soluções privadas, incluindo-a na próxima revisão do Plano de Dados
Abertos.
9.11. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, que reavalie sua estratégia regulatória fundamentada
exclusivamente em indução reputacional voluntária;
9.12. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020 que, considerando os recursos disponíveis, estabeleça programa
de capacitação de servidores em temas estratégicos para atuação regulatória no setor de
saúde suplementar, abrangendo: modelos assistenciais baseados em valor em saúde e
experiências internacionais, análise econômica do direito aplicada à regulação de
mercados de saúde, e métodos de avaliação de resultado regulatório;
9.13. dar ciência à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 9º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, que a concretização dos
riscos identificados no Acordo de Cooperação Técnica 21/2024, tais como uso indevido
da marca ou imagem institucional da ANS para fins comerciais, apropriação de benefícios
indiretos pelas entidades parceiras, comercialização de produtos ou serviços derivados do
sistema desenvolvido, ou participação de agentes com conflito de interesses em decisões
regulatórias, configura irregularidade por inobservância aos princípios da impessoalidade
e moralidade previstos no art. 37 da Constituição Federal e aos arts. 3º, inciso I, 4º,
caput, e 5º, da Lei 12.813/2013, podendo sujeitar os responsáveis às sanções previstas
no art. 12 da referida Lei, que caracteriza tais condutas como atos de improbidade
administrativa;
9.14. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), em
articulação com o Ministério da Saúde, com fundamento no art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, e no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que:
9.14.1. considerando os princípios da racionalidade administrativa e da
universalidade e equidade das ações de saúde e estabelecidos nos arts. 37 e 196 da
Constituição Federal/1988; o §3º do art. 10-D da Lei 9.656/1998 e art. 19-Q, §2º e 3º,
da Lei 8.080/1990; e com o objetivo de assegurar coerência regulatória e a
sustentabilidade do setor de saúde suplementar, bem como diminuir a assimetria entre
setores e a potencial insegurança jurídica, avalie a conveniência e oportunidade para
criar de mecanismos normativos, a fim de:
9.14.1.1. fortalecer a integração entre Conitec e Cosaúde, garantindo isonomia
técnica e racionalidade administrativa no que se refere à análise da evidência científica,
eficácia e custo-efetividade, mantendo, de forma complementar, a análise do impacto
econômico e setorial da incorporação de novas tecnologias separadas por setor;
9.14.1.2. assegurar que a análise do impacto orçamentário específico da saúde
suplementar seja obrigatória em todos os casos de atualização do Rol de Cobertura de
Procedimentos e Eventos de Saúde da ANS; e
9.14.1.3. estabelecer parâmetros econômicos complementares, como o Preço
Máximo de Venda ao Governo (PMVG) como preço-teto autorizado para vendas de
medicamentos/procedimentos de alto custo ou impacto ao setor suplementar,
mecanismos de compartilhamento de risco com a indústria farmacêutica ou compra
conjunta com o SUS, para mitigar riscos de sustentabilidade em tecnologias de alto custo
ou impacto, quando da incorporação de tecnologia de saúde decorrer de decisão
favorável da Conitec, decorrente do §10 do art. 10 da Lei 9.656/1998.
9.14.2. considerando o art. 3º da Lei 9.961/2000 e as Súmulas do STF 60 e 61
(Tema 1234), bem a como a decisão da Suprema Corte no âmbito da ADI 7.265, avalie
a conveniência de propor aperfeiçoamentos normativos na Lei 9.656/1998 com o objetivo
de:
9.14.2.1. estabelecer critérios técnicos, científicos e econômicos mínimos
(eficácia de alto nível e custo-efetividade) para pedidos de cobertura extra-Rol
amparados pelo § 13 do art. 10, de modo a equilibrar a proteção do direito individual
do beneficiário com o interesse coletivo e a sustentabilidade econômico-financeira do
setor; e
9.14.2.2. reforçar o papel da Saúde Baseada em Evidências (SBE) como
parâmetro obrigatório para pedidos de cobertura extra-Rol e a autocontenção/deferência
judicial às análises técnico-regulatórias da ANS, em consonância com o entendimento do
STF;
9.14.3. considerando a Lei 13.709/2018, arts. 7º, III, e 11, II, "f", avalie a
conveniência e oportunidade de propor alternativas normativas e técnicas, para que seja
restabelecida a obrigatoriedade do CID no Padrão TISS, mediante ajuste legislativo ou
medida judicial superveniente, fundamentada na Lei Geral de Proteção de Dados, de
forma a aperfeiçoar a análise epidemiológica, a mensuração de prevalências, a avaliação
de custo-efetividade e o acompanhamento pós-incorporação de tecnologia de saúde;
9.14.4. considerando o art. 4º, inciso II, da Lei 9.961/2000, avalie a
conveniência de propor aperfeiçoamentos na Lei 9.656/1998 com o objetivo de instituir
hipóteses excepcionais de flexibilidade de prazos ou priorização de análises de Avaliação
de Tecnologias em Saúde (ATS) com base em critérios objetivos e públicos (p. ex.,
impacto epidemiológico, ausência de alternativas terapêuticas, custo-efetividade/impacto
orçamentário, relevância clínica), permitindo avaliações conjuntas por condição/linha de
cuidado quando isso aumentar a racionalidade técnica, mas preservando a diretriz de
celeridade estabelecida na Lei 14.307/2022, devendo ser publicizadas as justificativas
técnicas dos casos concretos da flexibilização/priorização/avaliação conjunta, a fim de
garantir transparência e isonomia das análises;
9.15. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), em
articulação com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com fundamento no art. 250,
inciso III, do Regimento Interno do TCU, e no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, bem
como os arts. 3º e 4º, incisos XXIII e XXIV, da Lei 9.961/2000 e o art. 13, inciso V da
RN/ANS 483/2022, que adote medidas no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica
firmado com esse Conselho, a fim de fortalecer a inteligência regulatória da Agência e
subsidiar magistrados nas análises de processos judiciais envolvendo saúde suplementar
e, assim, reduzir a assimetria informacional, fortalecer a previsibilidade regulatória e
fomentar decisões alinhadas às evidências científicas e às boas práticas regulatórias,
contribuindo para a isonomia entre beneficiários e a sustentabilidade econômico-
financeira da saúde suplementar, a exemplo da criação de ambiente virtual seguro e/ou
outras alternativas administrativas e tecnológicas que os signatários entenderem
pertinentes, que possibilite:
9.15.1. disponibilizar decisões administrativas, pareceres técnicos e Relatórios
de Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS) da ANS;
9.15.2. integrar a ANS aos Núcleos de Apoio Técnico do Poder Judiciário
(NatJus) e ao sistema e-NatJus;
9.15.3. disponibilizar informações individualizadas e agregadas da Notificação
de Intermediação Preliminar (NIP) para apoiar magistrados na análise de padrões
setoriais e na compreensão do funcionamento do mecanismo de mediação, sem prejuízo
de sua natureza administrativa e conciliatória, e com estrito resguardo à proteção de
dados pessoais e sensíveis, respeitando as diretrizes da LGPD (Lei 13.709/2018);
9.15.4. utilizar sistematicamente dados de processos judiciais como insumo
para o planejamento e a priorização das ações fiscalizatórias da ANS, com o objetivo de
fortalecer a inteligência regulatória da Agência e ampliar sua capacidade de atuação
preventiva frente aos riscos que contribuem para a judicialização da saúde suplementar,
respeitando as diretrizes da LGPD (Lei 13.709/2018);
9.16. recomendar à Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), com
fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, que:
9.16.1. considerando os arts. 3º e 4º, inciso XXI, da Lei 9.961/2000, avalie a
conveniência e oportunidade de realizar estudos econométricos para quantificar o
impacto da judicialização sobre reajustes, sinistralidade e sustentabilidade do setor, a fim
de permitir identificar o efeito desse fenômeno sobre os preços e custos, gerando
subsídios técnicos para políticas públicas visando o equilíbrio econômico-financeiro do
setor e a proteção ao consumidor;
9.16.2. considerando o inciso I, § 3º, do art. 10-D da Lei 9.656/1998, avalie a
conveniência e oportunidade de ampliar o acesso institucional da Agência a bases
científicas de texto completo (bibliotecas/repositórios de revisões sistemáticas, bases
biomédicas e econômicas de saúde), por meio de contratações ou consórcios públicos,
com gestão de licenças, repositório institucional para compartilhamento interno e
capacitação metodológica da equipe, a fim de elevar a profundidade e a qualidade das
análises de ATS e reduzir a dependência de fontes secundárias;
9.16.3. considerando o art. 4º, incisos XXIX e XXX, avalie a conveniência e
oportunidade de adotar de medidas voltadas à revisão e aprimoramento do modelo de
fiscalização e punitivo previsto nas RN 483/2022 e 489/2022 com vistas a aprimorar a
sua eficácia regulatória, a fim de:
9.16.3.1. combinar a análise individual das reclamações dos beneficiários dos
planos de saúde com ações planejadas e estratégicas que possam identificar padrões de
conduta setorial, para otimizar o uso dos recursos disponíveis e ampliar o alcance da
atuação regulatória, com os estabelecimentos de regras explícitas de priorização por
relevância, risco e abrangência de beneficiários;
9.16.3.2. analisar, em conjunto aos órgãos competentes, alternativas para
atualização monetária e/ou reindexação dos valores de multa, bem como ajustes de
dosimetria e demais critérios das normas pertinentes, que preservem proporcionalidade
e efetividade dissuasória, com o objetivo de assegurar a sua aptidão para orientar
condutas e desestimular reincidências;
9.17. encaminhar à Comissão de Saúde do Câmara dos Deputados, à Casa Civil
da Presidência da República e à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do
Planejamento e Orçamento cópia do relatório e do acórdão; e
9.18. encaminhar ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE)
cópia do relatório e do acórdão, para conhecimento e eventuais providências no âmbito
de suas competências relacionadas à defesa da concorrência e análise de atos de
concentração no setor.
10. Ata n° 15/2026 - Plenário.
11. Data da Sessão: 6/5/2026 - Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1120-
15/26-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Vital do Rêgo (Presidente), Walton Alencar
Rodrigues (Relator), Benjamin Zymler, Bruno Dantas, Jorge Oliveira e Antonio
Anastasia.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.