RESOLUÇÃO GECEX Nº 854, DE 12 DE FEVEREIRO DE 2026 (*) (parte 11 de 25)

Figure 2.6: Minimum wage rates in China in 2023
Monthly Wages in RMB
Region Class Last increase* Valid since
A B C D
Shanghai 2,590 - - - 4,4% Jul 2021
Shenzhen 2,360 - - - 7,3%Dec 2021
Beijing 2,320 - - - 5,5%Aug 2021
Guangdong 2,300 1,900 1,720 1,620 11,5%Dec 2021
Jiangsu 2,280 2,070 1,840 - 13,2%Aug 2021
Zhejiang 2,280 2,070 1,840 - 13,1%Aug 2021
Hebei 2,200 2,000 1,800 - 11,6% Jan 2023
Tianjin 2,180 - - - 6,3% Jul 2021
Shandong 2,100 1,900 1,700 - 9,8%Oct 2021
Chongqing 2,100 2,000 - - 17,2%Apr 2022
Sichuan 2,100 1,970 1,870 1,780 19,3%Apr 2022
Anhui 2,060 1,930 1,870 1,780 29,3% Mar 2023
Fujian 2,030 1,960 1,810 1,660 14,7%Apr 2022
Hubei 2,010 1,800 1,650 1,520 19,0%Sep 2021
Henan 2,000 1,800 1,600 - 5,9% Jan 2022
Shanxi 1,980 1,880 1,780 - 7,1% Jan 2023
Inner Mongolia 1,980 1,910 1,850 - 15,4%Dec 2021
Shaanxi 1,950 1,850 1,750 - 8,8%May 2021
Ningxia 1,950 1,840 1,750 1,420 17,9%Sep 2021
Hunan 1,930 1,740 1,550 - 12,9%Apr 2022
Liaoning 1,910 1,710 1,580 1,540 6,9% Nov 2021
Yunnan 1,900 1,750 1,600 - 16,3%Aug 2022
Xinjiang 1,900 1,700 1,620 - 5,0%Apr 2021
Guizhou 1,890 1,760 1,660 - 5,6% Jan 2022
Jilin 1,880 1,760 1,640 1,540 4,6%De 2021
Qinghai 1,880 - - - 10,6% Jan 2022
Heilongjiang 1,860 1,610 1,1450 - 12,0%Apr 2021
Jiangxi 1,850 1,730 1,610 - 9,7%Apr 2021
Tibet 1,850 - - - 12,1% Jul 2021
Hainan 1,830 1,730 1,680 - 10,1%Dec 2021
Gansu 1,820 1,770 1,720 1,670 13,0%Sep 2021
Guangxi 1,810 1,580 1,430 - 0,0% Mar 2020
Fonte: Petição
Nota: "Class" refers to different wage districts or jurisdictions within a province. Local governments are responsible for setting minimum wages. Except for Shenzhen, only provinces and province-level municipalities set minimum wage levels.
*Increases are calculated as the average increase of adjustments for all categories in the region.
Fonte: Ministry of Human Resources and Social Security (MOHRSS)
802. A província de Shangai, que possuiria a maior média salarial, manteria, em média, um salário– mínimo de aproximadamente apenas 0,36 dólar americano. Observar– se-ia, ainda,
que as províncias de Jiangsu, Chongqing, Liaoning e Hebei teriam as menores médias salariais da China e abrigariam importantes produtoras de laminados planos a frio, tais como,
respectivamente: Jiangyin Zongcheng Steel Co., Ltd. e Jiangsu Shagang Group; Chongqing Iron & Steel Company Limited; Angang Steel Company Limited (Ansteel Group), Bengang Steel
Plates Co. Ltd (Benxi Iron and Steel Group Co.), Dongbei Special Steel e Fushun Special Steel; e Hebei Iron & Steel Group e Handan Iron &Steel Group.
803. A peticionária ressaltou que monitoramento do Asian Society Policy Institute enfatizaria que as condições de trabalho na China provavelmente ainda sofrerão pioras. No
gráfico abaixo, o instituto demonstraria que todos os tipos de salário enfrentariam a redução das taxas de crescimento em relação ao crescimento do PIB:
(Figura removida)
804. De acordo com a peticionária, Bob Gregory e Xin Meng, do Institute of Labor Economics, constataram que, a despeito do crescimento geral dos salários na China, as horas
de trabalho continuariam excessivamente altas, sendo que empregados trabalhariam cerca de 250 horas por mês e autônomos 330, quando o recomendado na nova Lei de Trabalho
chinesa seria de no máximo 40 horas por semana, ou seja, 160 horas por mês.
805. Assim, verificar– se-ia que: (i) não haveria livre exercício de direitos sindicais na China e a única organização sindical legal seria controlada pelo governo; (ii) os salários dos
trabalhadores não refletiriam a melhoria econômica do país ao longo dos anos; (iii) o país teria recebido diversas denúncias de trabalhos forçados em seu território; (iv) haveria uma
grande margem da população que trabalha informalmente e (v) o sistema Hukou reforçaria a existência de trabalhadores rurais como ilegais dentro do próprio país.
806. Diante disso, a peticionária concluiu que não se observam condições de mercado em relação à mão– de– obra chinesa em geral, especialmente nas províncias em que estão
localizadas grandes produtoras de aço. O custo dos produtores de aço na China seria significativamente afetado pela forte interferência do Estado em todos os meios de produção, bem
como pelas políticas para incentivar o setor e sua cadeia.
4.1.1.1.1.1.17. O direito à propriedade e o uso da terra na China
807. A peticionária destacou que terra na China é de propriedade do Estado, conforme previsto no art. 10 da Constituição chinesa:
Article 10 Land in the cities is owned by the state. Land in the rural and suburban areas is owned by collectives except for those portions which belong to the state in accordance
with the law; house sites and private plots of cropland and hilly land are also owned by collectives. The state may in the public interest take over land for its use in accordance with
the law. No organization or individual may appropriate, buy, sell or lease land, or unlawfully transfer land in other ways. All organizations and individuals who use land must make rational
use of the land.
808. Nos termos do referido dispositivo, portanto, e de modo geral, os terrenos localizados em áreas urbanas seriam de propriedade do governo central e os terrenos localizados
em áreas rurais ou suburbanas seriam de propriedade dos governos provinciais ou das "coletividades locais". A Decisão nº 40, do Conselho de Estado Chinês, determinaria que os governos
de todas as províncias, regiões autônomas e municipalidades devem formular políticas sobre o uso da terra para implementar as políticas industriais chinesas.
809. Para melhor compreender o monopólio do governo sobre o direito à propriedade e o impacto para a economia chinesa, seria necessário ter em mente que antes do Partido
Comunista Chinês entrar no poder, a propriedade privada era protegida por lei e regulada por contratos. Após a ascensão do Partido, foi instalado o socialismo baseado na propriedade
pública e promoção da transição da China de uma economia agrária para industrial.
810. O controle governamental do uso da terra incluiria tanto as áreas urbanas quanto rurais. Com o rápido crescimento da economia chinesa, o Estado teria incentivado a
transformação das áreas rurais em urbanas, sendo que entre 2003 e 2015, 11,6 milhões de hectares de terra teriam sido convertidos em terrenos rurais não agrários e urbanos.
811. Nesse sentido, em complemento ao contexto normativo já analisado, a peticionária citou a "Land Administration Law of the People's Republic of China" e a "Law of the
People's Republic of China on Land Contract in Rural Areas". Abaixo, destacam– se os principais artigos das referidas normativas:
Law of the People's Republic of China on Land Contract in Rural Areas
Article 2 For purposes of this Law, land in rural areas includes the arable land, forestlands and grasslands owned collectively by the peasants and by the State and used collectively
by the peasants according to law, as well as other lands used for agriculture according to law.
(¼)
Article 11 The competent administrative departments for agriculture and forestry under the State Council shall, in compliance with their respective functions and duties defined
by the State Council, be responsible for providing guidance to the administration of the contracting of land in the rural areas throughout the country and to the administration of the
contracts. The competent administrative departments for agriculture and forestry under the local people's governments at or above the county level shall, in compliance with their
respective functions and duties, be responsible for administration of the contracting of the rural land within their own administrative areas and the administration of the contracts. The
township (town) people's governments shall be responsible for the administration of the contracting of the rural land within their own administrative areas and of the contracts. (Grifou-
se)
Land Administration Law of the People's Republic of China
Article 2 The People's Republic of China practises the socialist public ownership of land, namely ownership by the whole people and collective ownership by the laboring masses.
Ownership by the whole people namely the ownership of state-owned land shall be exercised by the State Council on behalf of the state.
No unit or individual shall infringe on and occupy, buy and sell or illegally transfer land in other forms. Land use right may be transferred in accordance with law.
The state may, one of necessity of public interest, requisition land collectively owned in accordance with law.
The state practices the system of paid-for use for state-owned land in accordance with law. However, appropriation of state-owned land use right by the state within the scope
prescribed by law is excluded.
(¼)
Article 17 People's governments at all levels should, pursuant to the planning for national socio-economic development, requirements of territorial treatment and resources and
environment protection, land supply ability as well as the demand for land for various construction, organize the compilation of overall planning for land utilization.
The duration of planning for overall planning for land utilization shall be determined by the State Council. (Grifou-se)
812. As normativas copiadas acima demonstrariam que a propriedade da terra seria do governo chinês, que seria legalmente autorizado a administrar a alocação de terrenos de
acordo com os objetivos estabelecidos nas políticas socioeconômicas. Tendo em vista que o setor do aço seria considerado estratégico e, portanto, prioritário, as empresas do setor seriam
beneficiadas pelos critérios de alocação de terras do governo, que não observaria as condições de mercado.
813. De acordo com a investigação de subsídios da União Europeia para as importações de aço com revestimento orgânico originários da China, as autoridades estabelecem os
preços da terra e controlam o fornecimento e aquisição de terras, de acordo com políticas industriais das províncias. No entanto, tais preços não são representativos quando comparados
com os preços de mercado:
(116) The findings of the proceeding confirm that the situation concerning land provision and acquisition in China is unclear and non-transparent and the prices are often arbitrarily
set by the authorities. The authorities set the prices according to the Urban Land Evaluation System which instruct them among other criteria to consider also industrial policy when setting
the price of industrial land. Also, at least in the steel sector, the access to industrial land is by law limited only to companies respecting the industrial policies set by the State (43).
(117) Also, the independent information submitted by the complainant suggest that the land in China is provided for below the normal market rates (44).
814. Nesse sentido, a Comissão Europeia determinou que as siderúrgicas chinesas receberam benefícios em decorrência da concessão de uso da terra por remuneração inferior
à adequada (less than adequate remuneration - LTAR) e do pagamento de preços menores pela terra, no montante de 0,73% ad valorem para as empresas cooperantes não selecionadas
e 1,36% ad valorem para as empresas não cooperantes, e acrescentou:
The Commission did not find that that the LURs are provided with reference to competition. The Commission found that out of the 13 LUR transactions only 6 were to be subject
to bidding or auction process. With regard to these 6 the evidence submitted in this respect showed that the tenders were not competitive as there was only one offer/bid and the price
was set by the authorities. The Commission did not understand the GOC's requests for the facts available used in respect to the lack of a market for LUR to be disclosed when no facts
available were used to reject GOC claims in this matter and the analysis was done on the basis of information submitted by the GOC and exporting producers in this respect. The factual
basis for the determination that the prices are arbitrarily set is referred to in recitals (114) - (116) above, i.e. information on actual transactions submitted by the sampled exporting
producers, Urban Land Evaluation System and Order No 35.
(...)
The basis for Commission's specificity findings is the fact that all companies which do not comply with industrial policies set by the state are excluded from the provision of LUR,
prices are often arbitrarily set by the authorities and government practices are unclear and non-transparent.
815. Dentre as evidências da influência do governo na administração dos terrenos e seu impacto especificamente no setor do aço, a peticionária citou ainda a realocação de
diversas empresas em cumprimento às metas estatais para proteção do meio ambiente.
816. Nesse sentido, relatório de 2023 da OCDE "Steel Market Developments Q4 2023" identificou as principais realocações de siderúrgicas ocorridas desde a implementação da
Coastal Strategy, em 2019:
I. Em 2020, o China Baowu Steel Group passou pela segunda fase do chamado "Baosteel's Xinggang Industrial Park Relocation Plant", que envolveu a realocação da base de
produção de Tuanchengshan para o Parque Xingang, construído em 2016;
II. Em 19 de agosto de 2020, o governo municipal de Tangshan e uma filial local da HBIS, Tangshan Iron and Steel Branch, assinaram acordo de realocação na cidade, para o
encerramento e realocação da operação da filial. Assim, a empresa foi realocada para a Zona de Desenvolvimento Econômico de Laoting, com o nome de Hbis Laoting Steel Co., Ltd.
O governo da província de Tangshan concordou em converter os terrenos industriais ocupados pela filial de Tangshan em terrenos comerciais e residenciais, concedendo direitos de uso
da terra por meio da subsidiária da filial de Tangshan.
817. Assim, verificar– se-ia que o controle estatal sobre a propriedade e distribuição da terra também influenciaria o setor siderúrgico, de forma que o Estado determinaria a
alocação de terras segundo as políticas e objetivos almejados.
4.1.1.1.1.1.18. Incentivos aos setores a jusante
818. Conforme o relatório da UE, o 13º Plano Quinquenal (referente aos anos 2016 a 2020) teria estabelecido a "Belt and Road Initiative", que motivaria outros setores que
estariam ligados à indústria siderúrgica, seja a montante (insumos) ou a jusante (automotivos). A peticionária ressaltou que a iniciativa foi mantida no 14º Plano Quinquenal.
819. Igualmente, o "Catalogue for Guiding Industry Restructuring", de 2024, além de incluir o setor do aço na categoria de "encorajamento", também incluiria o setor automotivo.
Ademais, listaria todos os componentes automotivos que fariam parte da categoria de "encorajamento" do plano, o que englobaria uma série de produtos do aço, bem como a produção
de veículos elétricos e desenvolvimento de tecnologias específicas para o setor de "carros inteligentes", como sensores de alta precisão, chips, plataformas de computação.
820. Pesquisa realizada pelo Congresso dos EUA mostraria como o setor automotivo seria estratégico para o governo chinês e faria parte dos planos quinquenais desde 1986.
O estudo ressaltaria que o incentivo ao setor teria sido traduzido em ações de apoio e incentivo a pesquisa e desenvolvimento. Essa política cobriria, inclusive, partes de
automóveis.
The Chinese government has an ambitious plan to transform its auto manufacturing sector, which was designated a national "pillar industry" in China's Seventh Five-Year Plan in 1986.51
In 1994, the "Formal Policy on Development of Automotive Industry" was issued by the State Council to further advance the industry, while imposing tariffs to restrict imports. Stewart
and Stewart, a Washington law firm that often represents U.S. manufacturers in trade cases, claims that the 11th Five-Year Plan (2006-2010) targeted specific components for priority
support and provided an estimated RMB 4.7 billion (about $760 million) to support research and development for energy efficient vehicles, allegedly through reduced corporate income
tax rates, subsidized export credits, and concessional financing by state-owned banks. In 2009, the Chinese government's "Automotive Industry Restructuring and Revitalization Plan"
sought to boost domestic vehicle consumption and set as a target the expansion of indigenous vehicle and parts production, especially of hybrid and electric cars. In its 12th Five-
Year Plan (2011-2015), China laid out three major steps56 to further build up the auto assembly and parts industry:
- consolidation of the currently fragmented industry, which would reduce the number of auto making and auto parts firms and, in so doing, could create economies of scale,
reduce manufacturing costs, and raise the industry's international competitiveness;
- emphasis on bolstering research and development for key auto parts, which could enhance Chinese-owned firms' innovation and productivity and help raise the quality of
Chinese-made vehicles and parts; and
- incentives for production and sale of energy-saving vehicles, which could help reduce dependence on imported oil, cut emissions, and usher in a significant rise in technological
knowledge that would benefit the indigenous vehicle sector. (grifou-se)
821. Conforme estudo de Luo, Roos e Moavenzadeh, a indústria automobilística seria altamente subsidiada, o que afetaria a demanda por aço e o preço do insumo no país.
Segundo levantamento dos autores, diversos grupos empresariais do setor seriam controlados pelo governo chinês, assim como observado na siderurgia. Vejamos:
Table 3.1: Ownerships of Chineses Indigenous Automotive Industry Groups
Indigenous Automotive Groups Ownership
First Automotive Works Central Government
Dongfeng Motor Corporation Central Government
ChangAn Automotive Corporation China Weapons and Arming Group (Central Government)
Shanghai Automotive Industry Corp. Shanghai Municipal Government
Beijing Automotive Industry Corp. Beijing Municipal Government
Guangzhou Automotive Industry Corp. Guangzhou Municipal Government
Hafei Motor Co., Ltd. China Second Group of Aeronautic Industry (Central Government)
Chery Automotive Co., Ltd. Wuhu Municipal Government
Great Wall Motor Co., Ltd. Private
Geely Holding Corporation Private
Lifan Industry Corporation Private
Fonte: Petição/Company websites and various sources
822. A presença do Estado nessas empresas objetivaria não apenas o cumprimento dos planos quinquenais, mas também a garantia de produção em escala, com altas margens
de preço, entre 1980 e 1990. Essa estrutura, ainda presente, continuaria apresentando desafios para a indústria para redução de capacidade, visto que haveria diferentes entes políticos
e, portanto, diferentes interesses envolvidos.
823. Nesse sentido, a peticionária apresenta abaixo trechos do relatório sobre a implementação do "2016 Plan For National Economic And Social Development", objeto da 50ª
sessão do Twelfth National People's Congress:
We will press ahead with development of national demonstration zones for smart manufacturing as well as manufacturing innovation centers. We will continue to implement
projects to promote green manufacturing, strengthen the foundations of industry, and spur innovation in high-end equipment manufacturing. We will strengthen the foundations of industry
and continue to help implement the packages of major projects aimed at promoting transformation and upgrading of the manufacturing industry, with a focus on supporting 10 major
projects, including those to promote smart technology upgrades by enterprises, improve basic capacity, advance green manufacturing, and develop high-end equipment. We will work to
promote transformation and upgrading of the automobile industry. The plan to upgrade national demonstration centers for new industrialization will be put into action. We will promote
the transformation and upgrading of raw materials, transportation, energy, and other basic industries with a view to expediting the development of modern comprehensive transportation
systems, and implementing the strategy for revolutionizing energy generation and consumption.
824. Por fim, segundo Seung– Youn Oh dentre as estratégias do governo para manter o controle do setor estariam a restrição ao investimento estrangeiro através da imposição
da criação de joint ventures com empresas estatais, complementando o artigo de Luo, Roos e Moavenzadeh, que mencionavam ainda o incentivo à P&D dentro dos oligopólios e joint
ventures criados.
825. Todas essas medidas e intervenções estatais seriam relevantes, visto que à medida em que a indústria automobilística continuaria a crescer, igualmente cresceria o estímulo
para expansão das siderúrgicas, o que seria alarmante face a atual sobrecapacidade.
826. Dessa forma, além da forte intervenção do Estado na cadeia a montante, os setores a jusante seriam beneficiados pela mesma intervenção, o que demonstraria que o setor
siderúrgico não atuaria em condições de economia de mercado.
4.1.1.1.1.1.19. Da situação do mercado siderúrgico mundial e da participação das empresas chinesas
827. Dados da OCDE e do World Steel Association evidenciariam que a China contribuiu significativamente para o excesso de capacidade de aço no mundo. Isso porque, de 2007
a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China teria aumentado aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas para 1.173,3 milhões de toneladas, muito superior
ao crescimento observado a nível mundial. Dessa forma, nas últimas décadas, a China teria passado a representar praticamente a metade de toda a capacidade instalada no mundo.
828. Ainda, de acordo com o relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023", da OCDE, a capacidade de produção de aços na China foi reduzida até 2018, atendendo
às diretrizes do Partido Comunista Chinês. Contudo, desde então, a capacidade teria aumentado consecutivamente, atingindo 1.149,9 milhões de toneladas em 2022. Para fins
comparativos, verificar– se-ia que a capacidade de todo o bloco europeu no mesmo período foi de 289,3 milhões de toneladas.
829. Em termos de produção, em 2023, a produção mundial de aço bruto teria alcançado 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões teriam sido produzidas pela
China, que configurou como o principal país produtor no período. Para fins comparativos, verificar– se-ia que o segundo maior produtor de aço no mesmo período, a Índia, teria produzido
apenas 140,2 milhões de toneladas. O relatório ainda indicaria que a expansão da capacidade produtiva mundial de aço continuaria a um ritmo robusto, frequentemente em busca de
mercados de exportação.
830. O excesso de capacidade teria levado a perdas de lucratividade e ao endividamento da indústria, perdas financeiras que, no caso da China, seriam suportadas por empresas
estatais, propensas a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes privadas.
831. Conforme explica o Relatório "Excesso de Capacidade na indústria global do Aço: Situação atual e caminhos a seguir" da OCDE, de 2015:
What are the reasons for global excess capacity?
The main factors that contribute to capacity imbalances in the steel industry include market downturns, but also a number of government interventions and other marketdistorting
practices. As noted above, for most steel mills, it is normal to have periods of under– utilised capacity. When demand and prices of steel fall, profit– maximising firms should reduce production
and thus leave a certain amount of capacity idle. Profits will tend to be lower because the firms still have to pay for their fixed assets, including their under– utilised steelmaking furnaces
and rolling facilities. If the situation persists over time, however, then firms operating under normal market conditions would try to minimise their fixed costs by scaling back on capacity,
thus making excess capacity a short– run phenomenon. History has nevertheless demonstrated that the adjustment process can be long and arduous in the steel industry, with some regions
experiencing extended periods of excess capacity.
(¼) excess capacity that persists over time can also be indicative of government actions that hinder adjustments that would normally occur in competitive markets. Due to the
importance and strategic nature of the steel industry to many national economies, a tendency during market downturns is to preserve the capacity of the industry, in order to alleviate
unemployment and other social problems that would otherwise occur due to capacity closures. In addition, in some large net steel– importing regions, governments are also interested in
moving towards greater "self– sufficiency" in steel production in order to reduce their dependency on imports. Research by the Secretariat shows that, despite current market conditions,
a large number of new projects are taking place, which will increase global crude steelmaking capacity significantly in the coming years.
832. Os indicadores de capacidade e produção mundial analisados em decisão mais recente do DECOM remontariam ao ano de 2021 e projetariam, também com base em dados
da OCDE, o agravamento do problema em razão de medidas tomadas pela China:
Excess capacity pressures have emerged, and are getting worse, in regions that previously had strong steel demand and positive prospects for market growth; there are growing
concerns in Southeast Asia for instance as capacity growth outpaces demand, supported by foreign investment particularly from the People's Republic of China (hereafter "China"). These
emerging problems, and the longevity of capacity once installed, highlight the need to address excess capacity issues early on.
833. A peticionária enfatizou que o DECOM teria notado, ainda, indícios de que o governo chinês direciona a renovação da capacidade instalada do país para a implantação de
fábricas mais eficientes e em regiões consideradas estratégicas, inclusive com a expansão de capacidade de algumas empresas chinesas, a despeito dos esforços do governo para a redução
da sobrecapacidade.
834. O problema somente viria se agravando desde então. O descompasso entre capacidade e demanda no mundo teria culminado na criação do Fórum Global sobre Excesso
de Capacidade de Aço (GFSEC), no qual os países membros, inclusive a China, teriam se comprometido a coordenar entre si diversas iniciativas para conter o problema.
835. Contudo, as iniciativas fomentadas a partir do referido Fórum teriam tido efeitos bastante limitados para conter a expansão da capacidade chinesa e, desde 2019, a China
teria optado por deixar de integrar o GFSEC. Como consequência, já teria sido possível observar o agravamento do excesso de capacidade, especialmente em razão de aumento de
capacidade e investimentos chineses em novas capacidades na China e em terceiros países. Essa seria a conclusão do Relatório de 2021 do referido Fórum:
(...) When it was a GFSEC member during 2016-19, China noted its efforts to reduce excess capacity through the closure of old and outdated facilities. This trend has reversed recently,
with crude steelmaking capacity increasing in 2019 and again in 2020 as well as 2021, accompanied by cross-border investments that are contributing to capacity growth in other
regions" (grifou-se)
836. Apesar das distorções provocadas pelo excesso de capacidade, que, em uma economia de mercado, levaria à racionalização da capacidade instalada na China, os produtores
chineses já teriam introduzido novas capacidades em 2023 e planejariam comissionar novas plantas ainda em 2024, conforme indicado no gráfico a seguir extraído de publicação
especializada:
(Figura removida)
837. Ou seja, as empresas chinesas, lideradas e apoiadas pelo Estado chinês, continuariam investindo em (i) novas capacidades e modernização de suas plantas, (ii) a realocação
de plantas conforme as diretrizes dos planos firmados pela China e (iii) instalação de novas plantas em terceiros países, com destaque para o sudeste asiático, mas também África e
América Latina.
838. A peticionária assinalou também que o aumento da capacidade e da produção na China contrastaria com a insuficiente demanda de aço no mercado interno chinês, em
especial pela demanda letárgica no setor de construção civil, incertezas sobre o abastecimento de energia, aumento de custos de produção e endividamento público elevado.
839. A demanda estagnada no mercado interno chinês incentivaria as empresas chinesas a aumentar a oferta de aço no mercado internacional, aprofundando ainda mais os
impactos do excesso de capacidade existente no setor. Registrou que, em 2023, o governo chinês teria suspendido restrições impostas ao volume de produção de aço no país na tentativa
de aquecer a economia chinesa, o que teria contribuído ainda mais para a inundação do mercado com produtos chineses.
840. Relatório da OCDE de 2023 confirmaria que a capacidade instalada na China para a produção de aço bruto já estaria próxima de 1,15 bilhões de toneladas com base em
dados de 2022, o que muito provavelmente estaria subestimado, pois o relatório não consideraria os dados referentes a "capacidades ilegais".
841. Frisou que, desde 2019, a China enfrentaria sérios problemas para coibir o avanço de plantas ilegais, que incluíam projetos não aprovados pelo governo, religamento de
plantas com equipamentos desatualizados e a manutenção de capacidades que deveriam ser substituídas por tecnologias mais recentes seguindo os programas e as diretrizes do governo
chinês.
842. Todavia, essa seria a maior capacidade já registrada para a China de acordo com os levantamentos realizados pela OCDE, sendo o país responsável por metade da capacidade
instalada no mundo, fortemente sustentada pelo Estado chinês, especialmente pela via de subsídios. A manutenção da capacidade instalada na China combinada com os investimentos
realizados pelos produtores chineses para novas plantas em terceiros países, em estrita obediência às políticas industriais do país, teria feito com que o excesso de capacidade global
em 2023 ultrapassasse 610 milhões de toneladas, o que, segundo a OCDE, não seria compatível com uma indústria de aço sustentável e viável economicamente. Veja– se:
The trends in recent years indicate that some decoupling may be taking place between capacity and production. Although both have increased, production growth in the last couple of
years has slowed relative to capacity. As a result, the gap between global steelmaking capacity and crude steel production could widen from 556.1 mmt in 2022 to 610.8 mmt in 2023,
reflecting renewed weakness in global steel demand and production.
This also means that the global steel capacity utilisation rate could decline for the second consecutive year, falling by 1.7 percentage points to 75.6% in 2023. A persistently low rate
of capacity utilisation such as currently observed suggests a need for supply side measures to reduce excess capacity, particularly in an environment where the global economy is slowing
due to increasing costs including energy costs, continued inflation and monetary tightening in major economies and regions, and economic uncertainties are expected to last for some time.
(grifou-se)
(Figura removida)
843. O Escritório do Representante de Comércio dos Estados Unidos ("USTR") divulgou relatório em que comenta especificamente sobre a gravidade do excesso de capacidade
no setor siderúrgico em decorrência da implementação das diretrizes formuladas pelo Estado chinês:
From 2000 to 2021, China accounted for 71 percent of global steelmaking capacity growth, an increase well in excess of the increase in global and Chinese demand over the same period.
Currently, China's capacity represents about one-half of global capacity and more than twice the combined steelmaking capacity of the EU, Japan, the United States and Brazil.
At the same time, China's steel production is continually reaching new highs, eclipsing demand. In 2020, China's steel production climbed above one billion metric tons for the first time,
reaching 1,065 million metric tons, a seven percent increase from 2019, and remained high at 1,033 million metric tons in 2021, despite a significant contraction in domestic steel
demand. This sustained ballooning of greenhouse gas (GHG) emissions intensive steel production, combined with weakening economic growth and a slowdown in the Chinese
construction sector, has flooded the global market with excess steel supply at a time when the steel sector outside of China is still recovering from the severe demand shock brought
on by the COVID-19 pandemic and the ongoing effects of Russia's war of aggression against Ukraine. In 2021, China exported more steel than the world's second and third largest steel
producers, India and Japan, combined. Today, China remains by far the world's largest exporter of steel. (grifou-se)
844. Além disso, os dados da World Steel Association confirmariam que a China vem aumentando rapidamente o volume de produção de aço desde 2017, superando 1 bilhão
de toneladas nos últimos três anos, conforme demonstrado no gráfico a seguir:
(Figura removida)
845. Assim, manter– se-ia o cenário de sobrecapacidade no mercado siderúrgico mundial, causado principalmente pelos investimentos em novas capacidades e aumentos de
produção de aço na China. Essa tendência, que iria na contramão do funcionamento de uma economia de mercado, ocorreria porque o governo chinês considera o setor siderúrgico
estratégico para a implementação de suas políticas e planos, sendo responsável por financiar e orientar a atuação dos produtores locais, com destaque para a elevada participação de
empresas estatais e empresas que são obrigadas a seguir as diretrizes do Estado chinês.
846. Essa tendência, de acordo com a peticionária, tenderia a perpetuar os problemas decorrentes do excesso de capacidade existente no setor siderúrgico mundial, em detrimento
dos players situados em países de economia de mercado, que não teriam acesso aos mesmos gigantescos recursos despejados pelo governo chinês, em especial nas empresas estatais
que dominam a produção de aço na China.
4.1.1.1.1.1.20. Precedentes brasileiros de não economia de mercado no setor siderúrgico da China
847. A peticionária apontou que, desde 2019, o DECOM já se posicionou sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China.
Exemplos seriam as investigações de aço GNO, austenístico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 24 de julho de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio,
encerrado pela Portaria SECINT nº 4.353, de 1º de outubro de 2019; cilindros para GNV, encerrado pela Resolução GECEX nº 225, de 23 de julho de 2021, e, mais recentemente, tubos
de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de 2023.
848. Citou, ainda, as recentes Circulares SECEX de abertura das investigações de dumping nas exportações da China para o Brasil de folhas metálicas de aço carbono (Circular
SECEX nº 09, de 29 de fevereiro de 2024) e de aços pré-pintados (Circular SECEX nº 10, de 7 de março de 2024), que considerariam o setor de aço chines como economia não de mercado
para fins da abertura da investigação. Portanto, observou que não se trataria de tema novo para a autoridade, que já acumularia vasto conhecimento sobre a organização do setor do
produto similar fora dos padrões que seriam observáveis em uma economia de mercado.
4.1.1.1.1.1.21. Da conclusão
849. A peticionária asseverou que a indústria siderúrgica chinesa seria altamente influenciada pelo governo central, que orientaria e controlaria praticamente todos os aspectos
do seu desenvolvimento e funcionamento. O governo buscaria promover a criação de grandes produtores de aço, por meio da imposição de planos e políticas que estabeleceriam metas
para o setor e direcionariam as estratégias empresariais, da regulação do acesso ao mercado para investimentos estrangeiros e de políticas que moldam a estrutura do mercado,
controlando a produção e a capacidade de produção, bem como delimitando operações de fusões e aquisições. Além disso, as instituições financeiras, também submetidas ao controle
estatal, desempenhariam um papel fundamental na implementação das políticas governamentais para o setor siderúrgico, ao fornecer diferentes tipos de subsídios para as empresas
produtoras.
850. Esses elementos combinados resultariam em um quadro de distorções para o setor, caracterizado, principalmente, pela sobrecapacidade, que ocasionaria incentivo às
exportações a um preço distante dos preços de mercado. Em razão disso, o número de investigações de defesa comercial contra as importações de aço chinês em diferentes jurisdições
continuaria a aumentar, sendo que, atualmente, são 67 medidas compensatórias aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 3 são para os aços laminados a
frio objeto desta investigação) e 317 medidas antidumping aplicadas para as exportações de aço originárias da China (das quais 11 são para os aços laminados a frio objeto desta
investigação).
851. Assim, concluiu que o segmento de laminados a frio, que está inserido na indústria siderúrgica chinesa, não operaria em condições de economia de mercado. Esse segmento
estaria sujeito às mesmas políticas e práticas distorcivas do governo que afetariam o setor siderúrgico como um todo, de modo que os preços e custos dos laminados planos a frio não
refletiriam as condições normais de mercado.
852. Em face das argumentações trazidas, a peticionária afirmou que não prevalecem condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a
frio e sugeriu adoção da metodologia prevista no art. 15, inciso IIII do Decreto nº 8.058, de 2013, para a apuração do valor normal para a China.
4.1.1.1.1.2. Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de laminados planos a frio na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins
de início da investigação
853. Ressalte-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de
mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos
domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação.
854. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro
no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos
produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do
restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto
da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses.
855. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado no segmento produtivo chinês de laminados planos a frio no âmbito deste processo,
levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora
a respeito do tema e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da
investigação.
856. A conclusão deste documento parte dos seguintes fatos, os quais foram comprovados por meio das evidências analisadas anteriormente: i) contribuição decisiva da China
para o excesso de capacidade de aço no mundo, com empresas chinesas possuindo lucratividade média mais baixa e endividamento maior do que suas congêneres no exterior -indicadores
ainda piores no caso de empresas estatais; ii) alta presença e alto nível de intervenção governamental, direto ou indireto, em todos os níveis de governo - significativo inclusive sobre
as empresas privadas; e iii) avaliação de que o setor siderúrgico, segmento produtivo dos laminados planos a frio, é considerado estratégico.
857. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pela peticionária, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos de
ponderação.
858. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de
políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por
objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o
estudo de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos
oficiais.
859. A análise aqui exarada difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de situação
particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC.
Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de subsídios
acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata.
860. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado acabam
tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas.
861. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais
no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.
862. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental pode, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados
constituam indícios suficientemente esclarecedores de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra
forma ocorreria se não houvesse tais intervenções.
863. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,
WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços
privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios.
864. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos
que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo.
865. Ressalte-se que, desde 2019, foram concluídas pelo DECOM investigações que versaram sobre a não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de
aço na China. Além das Resoluções GECEX nº 367 e 420, de 2022, citadas pela peticionária, cabe ressaltar ainda as investigações de aço GNO, encerrada pela Portaria SECINT nº 495,
de 2019; tubos de aço inoxidável austenítico com costura, encerrada pela Portaria SECINT nº 506, de 2019; laminados planos de aço inoxidável a frio, encerrada pela Portaria SECINT
nº 4.353, de 2019; cilindros para GNV, encerrada pela Resolução GECEX nº 225, de 2021; e tubos de aço carbono, encerrada pela Resolução GECEX nº 497, de 21 de julho de
2023.
866. Das análises prévias do DECOM, importa destacar que as conclusões alcançadas pelo Departamento acerca da não prevalência de condições de economia de mercado no
setor siderúrgico chinês no âmbito das investigações e revisões citadas no parágrafo anterior não devem ser interpretadas de forma ampla, produzindo efeitos tão somente no escopo
daqueles processos. Desse modo, na presente investigação coube à peticionária apresentar todos os elementos pertinentes nos autos deste processo para a devida análise.
867. Não obstante, os trechos a seguir refletem, em grande medida, o entendimento anteriormente já adotado pelo Departamento no âmbito dos referidos procedimentos no segmento
produtivo de aço na China.
868. Com vistas a organizar melhor o posicionamento do DECOM, os temas mencionados acima foram divididos nas seções a seguir: (4.1.1.4.1) "Da situação do mercado siderúrgico
mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China"; (4.1.1.4.2) "Dos planos, das diretrizes e das metas do governo da China e sua
influência sobre empresas estatais e privadas no setor siderúrgico"; (4.1.1.4.3) Das práticas distorcivas do mercado e (4.1.1.4.4) "Da conclusão sobre a prevalência de condições de
economia de mercado no segmento produtivo de laminados planos a frio e da metodologia de apuração do valor normal".
4.1.1.1.1.2.1. Da situação do mercado siderúrgico mundial, da estrutura de mercado, da participação das empresas chinesas e do controle estatal na China
869. Conforme apresentado pela peticionária, dados recentes da OCDE, constantes do relatório Latest Developments in Steelmaking Capacity 2023, indicam que a expansão da
capacidade produtiva mundial de aço continua em ritmo robusto, frequentemente em busca de mercados para exportação.
870. De acordo com dados da OCDE, de 2007 a 2023, a capacidade instalada de aço bruto da China aumentou aproximadamente 100%, subindo de 588,5 milhões de toneladas
para 1.173,3 milhões de toneladas, muito superior ao crescimento observado a nível mundial.
871. Em 2023, segundo publicação da World Steel Association, a produção mundial de aço bruto alcançou 1.888,2 milhões de toneladas, das quais 1.019,1 milhões foram produzidas pela
China que configurou o principal país produtor no mesmo período. Para fins comparativos vale destacar que em 2023 o segundo maior produtor de aço do mundo foi a Índia, responsável
pela produção de apenas 140,2 milhões de toneladas.
872. Cumpre ressaltar que a S&P Global Commodity Insights, publicação especializada, em artigo a respeito dos volumes de capacidade, produção e exportação de aço chinês em
2024, registrou que o aumento da capacidade e da produção na China contrasta com a insuficiente demanda de aço no mercado interno chinês, em especial pela demanda letárgica
no setor de construção civil.
873. É importante ressaltar que a propriedade estatal de empresas não pode ser considerada, individualmente, como um fator determinante para se atingir uma conclusão a
respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor.
874. No entanto, vale salientar particularidade do setor siderúrgico a esse respeito, como demonstrado no Relatório da OCDE "State enterprises in the steel sector" (2018):
Although state enterprises are relatively low in numbers compared to private enterprises, they account for an important share of global crude steel production. In 2016, 22 of the
world's 100 largest steelmaking companies were state enterprises. State enterprises represented at least 32% of global crude steel output in 2016.
875. De acordo esse estudo, a produção de aço é considerada setor industrial de base, normalmente considerado estratégico para o desenvolvimento econômico, o que explicaria
maior presença de empresas estatais nesse setor que em outros setores industriais.
876. Cumpre citar que o art. 30 da Constituição do Partido Comunista da China estabelece que uma organização primária do Partido deve ser formada em qualquer empresa [...]
onde há três ou mais membros do Partido.
877. A Constituição do PCC ainda diferencia os papéis que o Partido Comunista deveria exercer em empresas estatais e privadas. Conforme art. 33, em empresas estatais, entre
outras coisas, o Comitê deve desempenhar papel de liderança, definir a direção certa, ter em mente o panorama geral, assegurar a implementação das políticas e princípios do Partido,
discutir e decidir sobre questões importantes da sua empresa. Ademais, deve garantir e supervisionar a implementação dos princípios e políticas do Partido e do Estado dentro de sua
própria empresa e apoiar o conselho de acionistas, conselho de administração, conselho de supervisores e gerente (ou diretor de fábrica) no exercício de suas funções e poderes de
acordo com a lei. Deve ainda exercer liderança sobre o trabalho dos Sindicatos.
878. No que se refere às empresas privadas, as entidades devem, entre outras coisas, implementar os princípios e políticas do Partido, orientar e supervisionar a observância das
leis e regulamentos estatais, exercer liderança sobre sindicatos, promover unidade e coesão entre trabalhadores e funcionários e promover o desenvolvimento saudável de suas
empresas.
879. Assim, seria possível observar que o regulamento permite grau de controle maior do Comitê do Partido sobre as empresas estatais. Regulamentos do Partido emitidos em
junho de 2015 indicam que o Secretário do Comitê de uma empresa estatal deve ser determinado conforme a estrutura de governança interna da empresa. Isto significa que, na prática,
dificilmente será nomeado Secretário do Comitê uma pessoa que não seja o próprio Presidente ou algum Diretor da empresa.
880. Nessa esteira, é oportuno consignar que o governo chinês mantém quantidade significativa de empresas estatais, ou SOEs, através das quais exerce influência substancial
e direta sobre a economia, em especial em setores como o siderúrgico. Segundo a OMC, o número de SOEs na China aumentou de 2013 a 2019 e essas empresas já representam 5,5%
do total de entidades ligadas ao setor industrial. Se considerada a representatividade das estatais em relação aos ativos, tem– se que 40% são controlados diretamente pelo Estado chinês.
No entanto, ainda segundo dados da OMC, apenas 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 originou– se das SOEs. Assim, é possível inferir que, de modo geral, as empresas estatais
são menos rentáveis do que as empresas privadas, uma vez que suas atividades seriam orientadas para a implementação das políticas chinesas, como manutenção do nível de emprego,
e não necessariamente à obtenção de lucro, como ocorreria caso se tratasse de uma economia de mercado.
881. Nesse sentido, ressaltam-se as perdas de lucratividade e endividamento da indústria siderúrgica chinesa, com perdas financeiras suportadas por empresas estatais, propensas
a registrar períodos mais longos de resultados negativos em comparação com suas contrapartes privadas, conforme exposto no item 4.1.1.2.2 deste documento. Apesar dos resultados
financeiros, contudo, as empresas estatais chinesas mantêm, ou mesmo expandem, a magnitude da capacidade produtiva e o volume de produção, seguindo as orientações constantes
dos planos de governo.