ACÓRDÃO Nº 1312/2025 - TCU - Plenário

ACÓRDÃO Nº 1312/2025 - TCU - Plenário
VISTOS e relacionados estes autos de representação a respeito de possíveis
irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 3/2023, sob a responsabilidade do Hospital
Federal Cardoso Fontes (HFCF), com valor estimado de R$ 14.483.210,47, cujo objeto é a
contratação de serviços de apoio administrativo e outros de natureza operacional, a serem
executados com regime de dedicação exclusiva de mão de obra,
Considerando os pareceres uniformes exarados nos autos pela unidade técnica,
às peças 160 e 161;
Considerando que foram afastados os indícios de sobrepreço presentes na
Contratação Emergencial 13/2024, destinada a dar cobertura aos serviços abrangidos pelo
Pregão Eletrônico 3/2023, cujo contrato foi suspenso cautelarmente por esta Corte;
Considerando que, nos autos do Inquérito Civil 0005297.2023.01.000/2, o
Ministério Público do Trabalho se manifestou quanto ao acordo coletivo firmado entre a
empresa CNS Nacional de Serviços Ltda. (CNS) e o Sindicato dos Empregados nas Empresas
de Recursos Humanos Recrutamento Seleção de Pessoal e Trabalho Temporário no
Município do Rio de Janeiro (SINDEERH-RJ) - advindo do Pregão Eletrônico 3/2023 -,
expedindo, em 19/8/2024, a Notificação Recomendatória 224455/2024, no sentido de que
a CNS Nacional de Serviços Ltda. adote as seguintes providências:
"1) Abster-se de firmar e adotar instrumentos de negociação coletiva de
sindicatos "generalistas", de forma a respeitar o enquadramento sindical de seus
empregados conforme a singularidade das profissões, exercício de atividades idênticas,
similares ou conexas, nos termos do artigo 511, § 1º da CLT, assim como a localidade da
prestação de serviços, além de respeitada a unicidade sindical e as atividades profissionais
objeto do certame público.
2) Considerar o universo homogêneo de atividades/tarefas/profissões indicadas
nos editais e/ou termos de referência de certames públicos, para a identificação do
instrumento coletivo a ser considerado no custo da proposta, a fim de alcançar a correta
identificação da remuneração global inerente à categoria dos serviços especializados,
abstendo-se de apresentar propostas inexequíveis por descumprimento do adequado
enquadramento sindical.
3) Abster-se de considerar a CNAE 7830-2/00 para enquadramento sindical dos
empregados terceirizados à Administração Pública, eis que expressamente proibida a
utilização da referida subclasse quando o fornecimento de recursos humanos incluir a
supervisão e gerenciamento das atividades especializadas."
Considerando que, na mesma linha, o Ministério Público do Trabalho expediu,
em 19/8/2024, a Notificação Recomendatória 224537/2024 ao SINDEERH-RJ, para que a
entidade tome providências para:
"1) Abster-se de negociar instrumentos coletivos que abranjam
profissões/funções que tenham representação sindical própria em razão do exercício de
atividades idênticas, similares ou conexas, nos termos do artigo 511, § 1º da CLT, ainda que
não se trate de categoria diferenciada.
2) Respeitar, na negociação de instrumentos coletivos com empresas que
adotem CNAE 7830-2/00 - Fornecimento e gestão de recursos humanos para terceiros, a
fixação de cláusulas que abranjam apenas o universo das funções/tarefas desenvolvidas
diretamente na empregadora. Deve-se excluir, portanto, da abrangência do acordo
coletivo, os empregados cujas atividades sejam especializadas e desenvolvam-se
diretamente na tomadora de serviços, quando fornecidos com a supervisão e
gerenciamento das atividades, especialmente junto Administração Pública, nos termos das
Notas Explicativas da Comissão Nacional de Classificação das Atividades Econômicas."
Considerando que a manifestação do Ministério Público do Trabalho, proferida
em 19/8/2024, aponta para o enquadramento sindical errôneo deliberado pela CNS,
mormente a partir do acordo coletivo firmado com o SINDEERH-RJ, com menor piso salarial
e menos benefícios sociais, consistindo em conduta prejudicial à transparência, à
competitividade e à integridade do processo licitatório;
Considerando que o Ministério Público do Trabalho possui a incumbência de
assegurar a observância dos direitos sociais dos trabalhadores, na forma do art. 84, inciso
II, da Lei Complementar (LC) 75/1993, entendendo pela inadequação do acordo coletivo
firmado entre a CNS e o SINDEERH-RJ;
Considerando que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é pacífica no
sentido de que cabe à empresa licitante a escolha do acordo ou convenção coletiva que irá
embasar sua proposta, não podendo o órgão público obrigar que sejam utilizadas as
convenções que fundamentaram a estimativa de preço (v. Acórdão 1.207/2024-Plenário);
Considerando que o referido decisum foi prolatado no âmbito do TC
018.082/2023-8, no qual esta Corte cuidou de consulta formulada pela Ministra de Estado
da Gestão e da Inovação em Serviço Públicos sobre a possibilidade de órgãos da
administração pública federal indicarem, em editais para contratação de serviços
terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra, a norma coletiva de trabalho mais
adequada à categoria profissional do objeto contratado;
Considerando que o Acórdão 1.207/2024-Plenário (Relator Ministro Antônio
Anastasia) foi exarado em19/6/2024, em data posterior, portanto, à última versão do edital
do Pregão Eletrônico 3/2023, publicado em 13/6/2024 (DOU 112, seção 3, p. 114);
Considerando que, por meio do predito aresto, esta Corte de Contas, em
síntese, reiterou o entendimento então vigente - lastreado no Acórdão 1.097/2019-Plenário
(Relator Ministro Bruno Dantas) -, segundo o qual não é possível a fixação, nos editais de
licitação, de norma coletiva de trabalho específica a ser adotada pelos licitantes na
elaboração da planilha de custos e formação de preços, mas agregou orientações
destinadas a assegurar a mitigação dos riscos sociais e trabalhistas decorrentes da
contratação;
Considerando, com efeito, que o Acórdão 1.207/2024-Plenário consignou, no
que importa, que:
"9.2.1. decorre de previsão legal, estabelecida no art. 511, §§ 2º e 3º, da
Consolidação das Leis do Trabalho, o entendimento consignado na jurisprudência desta
Corte de Contas, no sentido de que nos editais de licitação para contratação de serviços
terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra não é permitido determinar a
convenção ou acordo coletivo de trabalho a ser utilizado pelas empresas licitantes como
base para a confecção das respectivas propostas;
9.2.2. não obstante, em tais licitações, é lícito ao edital prever que somente
serão aceitas propostas que adotarem na planilha de custos e formação de preços (PCFP)
valor igual ou superior ao orçado pela Administração para a soma dos itens de salário e
auxílio-alimentação, admitidos também, a critério da Administração, outros benefícios de
natureza social considerados essenciais à dignidade do trabalho, devidamente justificados,
os quais devem ser estimados com base na convenção coletiva de trabalho paradigma, que
é aquela que melhor se adequa à categoria profissional que executará os serviços
terceirizados, considerando a base territorial de execução do objeto;
9.2.3. de modo a resguardar o interesse da Administração Pública, bem como
buscar garantir a proteção do trabalhador terceirizado, o edital licitatório deve contemplar
dispositivos que estabeleçam:
9.2.3.1. a exigência para que o licitante entregue junto com sua proposta de
preços uma declaração informando o enquadramento sindical da empresa, a atividade
econômica preponderante e a justificativa para adoção do instrumento coletivo do trabalho
em que se baseia sua proposta;
9.2.3.2. a exigência para que o licitante apresente cópia da carta ou registro
sindical do sindicato a qual ele declara ser enquadrado, em razão do regramento do
enquadramento sindical previsto na CLT ou por força de decisão judicial;
9.2.3.3. a responsabilidade da empresa licitante nas situações de ocorrência de
erro no enquadramento sindical, ou fraude pela utilização de instrumento coletivo
incompatível com o enquadramento sindical declarado ou no qual a empresa não tenha
sido representada por órgão de classe de sua categoria, que daí tenha resultado vantagem
indevida na fase de julgamento das propostas, sujeitando a contratada às sanções previstas
no art. 156, incisos III e IV, da Lei 14.133/2021;
9.2.3.4. a responsabilidade exclusiva da empresa contratada pelo cometimento
de erro ou fraude no enquadramento sindical e pelo eventual ônus financeiro decorrente,
por repactuação ou por força de decisão judicial, em razão da necessidade de se proceder
ao pagamento de diferenças salariais e de outras vantagens, ou ainda por intercorrências
na execução dos serviços contratados, resultante da adoção de instrumento coletivo do
trabalho inadequado;
9.2.3.5. a aderência à convenção coletiva do trabalho à qual a proposta da
empresa esteja vinculada para fins de atendimento à eventual necessidade de repactuação
dos valores decorrentes da mão de obra, consignados na planilha de custos e formação de
preços do contrato, em observância ao disposto no inc. II do art. 135 da Lei
14.133/2021;"
Considerando que a última versão do edital do Pregão Eletrônico 3/2023 foi
publicada em 13/6/2024 (DOU 112, seção 3, p. 114), em data anterior, portanto, à prolação
do Acórdão 1.207/2024-Plenário, que ocorreu em 19/6/2024, sendo que tais cláusulas não
foram incluídas no edital e que, desse modo, não se encontra resguardado o interesse da
administração pública e nem do trabalhador terceirizado;
Considerando que a ausência, no edital, das garantias previstas no subitem
9.2.3 do Acórdão 1.207/2024-Plenário se constitui em um evidente risco tanto para a
administração pública quanto para os trabalhadores terceirizados, mormente no caso de
eventual decisão da justiça do trabalho que identifique transgressões às normas
trabalhistas ou abusos cometidos pela CNS ao realizar seu enquadramento sindical;
Considerando que as questões envolvendo o direito coletivo do trabalho
ultrapassem a competência do TCU e ponderando que nem a Constituição Federal nem a
Lei 8.443/1992 atribuem a esta Corte poder para interferir nas relações trabalhistas ou nas
controvérsias sindicais entre sindicatos, trabalhadores e empregadores, cabendo a este
Tribunal assegurar a higidez das contratações públicas, e que se faz necessário, de algum
modo, resguardar o interesse da administração pública, bem como garantir a proteção do
trabalhador terceirizado;
Considerando que, no que concerne à alegação do HFCF e da CNS no sentido de
que a 22ª Vara Federal do Rio de Janeiro proferiu decisão no âmbito do Processo 5057390-
28.2024.4.02.5101, denegando a segurança no MS impetrado por Liderança Limpeza e
Conservação Ltda. contra ato praticado pelo pregoeiro do Hospital Federal Cardoso Fontes,
cujo objeto foi exatamente o mesmo que o tratado nestes autos, relevando destacar que,
conforme a jurisprudência desta Corte, consubstanciada, entre outros, no Acórdão
3.159/2020-Plenário (relatado pelo Min. Bruno Dantas), os efeitos jurídicos das decisões
judiciais no mandado de segurança informado não têm eficácia para modificar, impedir ou
tornar sem efeito as determinações do TCU, em face do princípio da separação de
instâncias, da diversidade dos limites e contornos das controvérsias instauradas e pela
ausência de apreciação judicial dos achados constados nestes autos de representação;
Considerando que, em 4/12/2024, a Portaria GM/MS 5.817 estabeleceu a
descentralização dos serviços do Hospital Federal Cardoso Fontes para a Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro (peça 159) e, de acordo com o informado no site da Prefeitura
do Rio de Janeiro, o município iniciou a operação de reestruturação e nova gestão dessas
unidades de saúde em 9/12/2024;
Considerando que, nessa esteira, foi firmado, entre a União, por intermédio do
Ministério da Saúde, e o Município do Rio de Janeiro, por meio da Secretaria Municipal de
Saúde, Acordo de Cooperação Técnica tendo por objeto estabelecer os atos preparatórios
para a descentralização da gestão dos serviços do Hospital Federal Cardoso Fontes,
realizada pela Secretaria de Atenção Especializada do Ministério da Saúde à Secretaria
Municipal de Saúde do Rio de Janeiro;
Considerando que, assim, a Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro é
a atual responsável pela contratação de todos os serviços necessários ao funcionamento do
HFCF, inclusive aqueles que foram objeto do Pregão Eletrônico 3/2023;
Considerando, quanto a isso, que informações contidas nestes autos dão conta
de que a responsabilidade pela gestão do Hospital Federal Cardoso Fontes foi delegada
pelo Município do Rio de Janeiro à Associação Paulista para o Desenvolvimento da
Medicina (SPDM), associação de direito privado, sem fins lucrativos, de natureza
filantrópica;
Considerando que, no que tange ao Contrato 13/2024, a última informação
contida nos autos, de fevereiro do corrente exercício, é de que se estaria aguardando
manifestação favorável da SPDM para o distrato do contrato e nova contratação dos
serviços;
Considerando que não há nos autos qualquer informação atualizada quanto à
eventual celebração de um novo contrato para os serviços em análise, considerando-se
ainda, nesse bojo, a decisão judicial determinando a suspensão do Pregão Eletrônico
3/2023, bem como que o HFCF se abstenha de assinar contrato administrativo decorrente
deste certame; e
Considerando, finalmente, que remanesce a competência desta Corte para
fiscalizar a contratação dos serviços ora em análise, considerando que o art. 5º da Portaria
GM/MS 5.817, de 4/12/2024, dispôs que o Ministério da Saúde providenciará, nos termos
de ato próprio, os ajustes financeiros necessários para a descentralização de que trata essa
Portaria, mediante alteração do Componente Limite Financeiro da Média e Alta
Complexidade (MAC) destinado ao Município do Rio de Janeiro;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, por unanimidade, no que se refere aos autos abaixo relacionados, com base nos
arts. 143, incisos III, alínea "a", e 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, c/c os arts.
2º, inciso II, e 9º da Resolução-TCU 315/2020, em revogar a medida cautelar adotada por
meio do despacho à peça 43, referendada por meio do Acórdão 2.122/2024-Plenário;
comunicar aos responsáveis e ao jurisdicionado o teor da presente decisão, acompanhada
da instrução, à peça 160; dar ciência ao Hospital Federal Cardoso Fontes da necessidade de,
caso decida firmar contrato decorrente do Pregão Eletrônico 3/2023 incluir na avença as
cláusulas garantidoras previstas no subitem 9.2.3 do Acórdão 1.207/2024-Plenário, de
modo a sanear os riscos trabalhistas quanto à qualidade dos serviços prestados, bem como
quanto à manutenção da dignidade dos trabalhadores dele decorrentes, desde a data de
assinatura do contrato ou, alternativamente, a partir da próxima data de aniversário do
acordo, ocasião em que, caso a empresa contratada rejeite a inclusão das referidas
cláusulas, a Administração deverá extinguir o contrato, sem ônus, na forma prevista no art.
106, inciso III e § 1º, da Lei 14.133/2021; e arquivar o presente processo, nos termos dos
pareceres uniformes juntados aos autos:
1. Processo TC-021.815/2024-0 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Responsável: Cns Nacional de Servicos Limitada (33.285.255/0001-05).
1.2. Interessados: Hospital Federal Cardoso Fontes (00.394.544/0203-72);
Lideranca Limpeza e Conservacao Ltda (00.482.840/0001-38).
1.3. Órgão/Entidade: Hospital Federal Cardoso Fontes.
1.4. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Contratações
(AudContratações).
1.7. Representação legal: Gustavo Franklin Figueredo Tenorio (171405/OAB-RJ),
representando Cns Nacional de Servicos Limitada; Sabrina Faraco Batista (27739/OAB-SC),
representando Lideranca Limpeza e Conservacao Ltda.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.